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李林:当代中国的依法治国与城市法治建设

时间:03-31  来源:  作者:

“华大讲堂”第十七讲

 

当代中国的依法治国与城市法治建设

李林

20101220

 

非常高兴以华侨大学教授的身份向大家汇报自己从事法学研究的心得体会。这种双重身份、双重责任和双重荣誉,让我非常激动和难以忘怀。在今天这样一个场合,以这样一个主题向大家汇报,具有非同寻常的意义。我尽量在规定的时间内把相关的问题讲清楚,尽量思想解放一些,讲一些真心话,如果有不当的地方,请各位领导、各位嘉宾、各位老师、各位同学批评指正。今天主要讲四个问题。

 

一、依法治国基本方略的提出和确立

 

(一)依法治国基本方略提出的过程。

199628,王家福教授在中南海为江泽民总书记等中央领导做了一次非常重要的法制讲座。这里我顺便解释一下,在党的十六大以前,中央政治局最重要的学习就是法制讲座,2002年党的十六大以后才改为集体学习。中共中央政治局法制讲座从1985年开始,最早一讲是由中国人民大学法学院的孙国华先生为胡耀邦总书记等中央领导做的,主题是关于法律的本质和功能。从1985年到2002年、尤其是1994年以后,中央政治局基本上每年有一到两次专题法制讲座。

19962月王家福教授做了一场题为“依法治国,建设社会主义法制国家的若干理论与实践问题”的专题学习报告。报告结束之后,江泽民总书记发表了重要讲话,第一次以党和国家最高领导人的身份确认了依法治国的理念和提法。

1996 3月,在全国人大常委会制定的《“九五”计划和2010年远景目标纲要》中,又以全国人大的具有法律效力的文件形式把依法治国、建设社会主义法制国家确认下来。1997年,党的十五大,第一次把依法治国确立为党领导人民治国理政的治国基本方略,把建设社会主义法治国家确立为我国的政治发展目标,并把刀“制”的“法制”改为水“治”的“法治”。1999年修宪,又把依法治国基本方略载入宪法,使依法治国成为一项宪法基本原则。

改革开放以来,我们一直是按照邓小平提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“十六字方针”进行法制建设的。很多同志说,我们做到了“十六字方针”的要求,就是做到依法治国,为什么还要再提依法治国?甚至有的学者问道:依法治国和“十六字方针”是什么关系?第三代领导集体治国理政的法治理念和第二代领导集体治国理政的法制方针是什么关系?是继承关系、否定关系、还是其他的关系……?

因此,我们对我国法治建设的认识,对依法治国基本方略的理解,必须要放在中国特定的社会历史条件下,放在具体国情下加以认识和理解。王家福教授在1996年中南海学习报告中,论述中国为什么要实行依法治国的时候,讲了“四个有利于”,即坚持和实行依法治国,有利于发展社会主义民主政治,有利于建立社会主义市场经济,有利于加强社会主义精神文明建设,有利于保证社会稳定和国家长治久安。

我个人认为,我们之所以提出依法治国并把依法治国确立为治国基本方略,最关键的是经济和政治两个因素。下面我从这两个角度给大家做进一步的解读。

(二)确立依法治国基本方略是建立社会主义市场经济体制的必然要求。

大家知道,1992年邓小平南巡讲话之后,我们开始了建立社会主义市场经济体制的伟大改革。这个变革,必然对我国的上层建筑、法律体系和法律制度提出相应的要求,要求我国的法治能够为社会主义市场经济体制的建立、完善和发展,提供相应的法治保障。

法治包括立法、执法、司法、守法和法律监督等环节。法治、尤其是立法有一个很重要的特征,就是相对的滞后性。就是说,通常情况下,立法是对比较成熟、比较稳定、比较定型的社会关系、经济关系的一种确认。如果将还没有看准、还没有定型的经济社会关系用立法方式规定下来,就容易形成或者出现朝令夕改、今法明变的问题,就会影响法治和法律的稳定性权威性。所以世界各国的立法,通常都有一个观察期、滞后期,有一个与经济社会发展变迁前后跟进的过程。

1992年,党的十四大作出关于建立社会主义市场经济体制的决议,随后一系列重要决定政策出台,我国经济体制改革的步伐大大加快,建立社会主义市场经济体制的诸多措施取得了明显效果。但由于我国立法具有相对的滞后性,在当时的情况下,如果笼统地、片面地、不加区别地强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,由于当时很多法律法规是为计划经济服务的,在当时的情况下,那种为计划经济服务的法律法规执行得越严、执行得越好,它们对于建立社会主义市场经济体制的阻碍就越大。

例如,当时我国《刑法》中有一条罪名叫“投机倒把罪”(即以买空卖空、囤积居奇、套购转卖等手段谋取暴利的犯罪,“倒爷”、“皮包公司”等被认为是投机倒把的“典型代表”),这是计划经济体制下的产物。如果严格执行“投机倒把罪”的规定,对市场经济体制的建立、对市场经济的运行,就会产生极大的阻碍作用。市场经济从某种意义上说,就是要鼓励人民合法有序地去“投机倒把”,去赚取此地和彼地商品之间的差价,进而赢取最大化的利润,获取最多的利益。

再如,我国关于经济主体有五部最主要的法律,就是《国营工业企业法》、《乡镇企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》。为什么都是经济主体,我国要用不同的法律来加以规定?一个重要原因,就是改革开放以来,国家给予不同经济主体以不同的政策、优惠和待遇,所以很难用一个统一的法律规范和制度规定来明确它们的平等法律地位和相应的法律义务关系等等。

大家知道,市场经济是一种竞争经济,竞争经济的前提是市场主体地位平等。主体地位平等,才能有公平竞争;有公平竞争,才能有真正意义上的市场经济。我们看到,现在有“电老大”、“铁老大”等等,它们垄断了行业,也垄断了资源,民营企业、社会资本要想和它们竞争,几乎是不可能的,这是新形势下出现的主体不平等。在计划经济(或者有计划的商品经济)条件下,国家给予外资、合资、国企、集体企业、民企等的法律地位和政策待遇是不一样的,没有办法用一部法律对所有经济主体做出统一的规定。在建立市场经济的条件下,为计划经济服务的法律法规执行得越严、越好,对于市场经济的负面影响就越大。因此,法学界认为,要对“十六字方针”中的“法”进行价值评判,用“法言法语”来说,就是要判断它是“良法”还是“恶法”,是“好法”还是“坏法”,是有利于经济社会发展的法,还是起相反作用的法。

为了丰富 “十六字方针”的理论内涵,推动它与时俱进的发展,学界(包括经济学和法学)的专家学者提出了“市场经济就是法治经济”的命题,试图用这个命题来丰富发展“十六字方针”的内涵,进而以法治来引导、规范和保障社会主义市场经济体制的顺利建立和发展。“市场经济就是法治经济”命题的提出,确实在一定程度上对“十六字方针”的内容在理论和实践上有所创新、有所发展、有所促进,但“市场经济就是法治经济”有两个较大的局限,因此还不足以担当起它的历史使命。

第一,从学理上讲,“市场经济就是法治经济”有广义和狭义的争论。狭义的观点认为,只有直接调整经济关系的法律、法规和规范,才属于法治经济的范畴,如经济法、民商法以及刑法、行政法中的某些条款和规定;广义说的观点则认为,整个法律体系是一个有机整体,各个方面的法律相互衔接,共同作用于社会关系和经济关系,所以整个法律体系都属于法治经济的范畴。这种狭义和广义的争论,从学术自由上讲是完全正常也是必要的,但引入到我国法制建设的实践中,就会带来一些问题。比如,我国从1992年开始强调要加强社会主义市场经济的立法,建立社会主义市场经济的法律体系.这个法律体系是狭义上的直接调整经济关系的法律,还是整个法律体系?这就涉及法治建设的工作重心问题,涉及立法、执法、司法等方面相关法律资源的配置问题。在当时的情况下,我国立法机关讲加强社会主义市场经济的立法,就是要加强关于市场主体、市场行为、市场秩序、宏观调控、资格、程序等六个方面的立法,而其他很重要的法律,如监督法、新闻法、社会保障法等是否属于市场经济立法的范畴,却有不同看法。所以,法学理论的争论是正常现象,但它对我国法治建设的实践,对我国立法工作重点的确立和立法资源的配置,就产生相应的消极作用。

第二,“市场经济就是法治经济”只是揭示了市场经济与法治建设的内在联系。而国际和国内的大量研究表明,要建立一个法治国家、法治社会、法治城市,需要三块基石,这就是市场经济、民主政治和法治文化(理性文化),三者缺一不可。法治文化问题在我国就特别突出、特别重要。党的十五大报告提出,2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法任务。按照中央的部署,将于2011年两会期间宣布这个法律体系形成。中国特色社会主义法律体系形成,到目前为止在数量上的概念是:全国人大和全国人大常委会制定现行有效的法律236件,国务院制定行政法规690多件,地方人大及其常委会制定地方性法规8600多件,再加上650多件民族自治地方的自治条例和单行条例,构成我国法律体系的量的概念。可以说,改革开放30多年,我国立法取得了巨大成就,但是法律的实施情况怎么样?或者说法律在我国的政治生活、社会生活、经济生活中的作用怎么样?令人堪忧。中国法学网对业内人士做了一个网上调查,把我国法律实施状况分为很好、较好、一般、较差、很差五个等级。截至今天,有24022人次点击。其中,认为我国法律实施状况很差的14343人,占60%;认为较差的4878人,占20%;认为一般的3204人,占13%;认为较好的871人,占4%;认为很好的726人,占3%,基本呈一个倒金字塔型,认为我国法律实施状况好的人非常少。

我们进一步来分析,实施状况好的是哪些法律?通常是要老百姓尽义务或者要公民禁止做什么事情的法律,比如税法、刑法、兵役法等等。而需要国家、政府向老百姓和社会提供服务或者资源的法律,一般不容易得到兑现,如义务教育法、劳动法、就业促进法、环保法、食品卫生法等等。我国的义务教育法实施了多年,但至今仍有很多立法目标没有实现。

我国一方面立法速度很快,制定了大量法律法规,可以向世界自豪地宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,但是另一方面,许多法律在有些地方、有些领域、有些情况下,是形同虚设的,成为一纸空文。老百姓不把法律当回事,官员也不把法治当回事。

这里面就有一个很重要的法治文化和法治环境的问题。为什么我们制定法律可以像流水线一样,批量生产、源源不断,但在执法和司法方面,在法律实施的实际效果方面,却不尽如人意,深层次原因就是法治文化问题。

在中国的传统法律文化中,对法的看法缺少西方那种内心信仰和规则意识,缺乏形而上的把法律视为正义、公平,视为至高价值的追求。在中国传统法律文化中,我们的老祖宗法家是形而下的思维方式,认为“法者,规矩也,尺度也,准绳也。”中国的先哲讲到法律时,是一种形象思维,把法律比喻为尺子、圆规、准绳、圭臬等等,把法律理解一种工具,一种为人服务的工具。在中国的传统法律文化中,法律往往是一种工具,我们老祖宗讲到“法治”时,叫作“以法治国,则举措而已”。法律只是一种工具,一种举措。工具就意味着存在谁来用它、怎样用它和用来干什么的问题。

过去我们说政法机关是无产阶级专政的工具,是刀把子。现在仍然有人这样认为。这句话在中国的传统法律文化中是没有错的,但还是把法律看成工具,是用来对付别人的;是把法律看作“手电筒”,是用来照别人的。

在西方法治发展过程中,它的渊源很大程度上是和公平、正义、理性以及超自然的法观念联系在一块的。所以西方人提到法,更多的表达为公平正义、自然法等等。西方法治是以人性恶的假定作为前提的。大家看西方的正义女神,一手拿宝剑,一手拿天秤,天秤代表公平正义,宝剑代表国家强制力,违反法律,国家就要用强制力来处置。1997年我去瑞士考察,参观日内瓦州议会。在州议会的大厅有很多雕像,其中有一座雕像只有一只手,拿着宝剑,缺了一只手。州议会官员介绍说,公平正义由另一座雕像来体现,这座雕像代表的是国家强制力,他有一只手执剑即可,如让他有另一只手而那手却空着,就可能用于搞腐败,所以他有一个断臂,意味着不得滥用权力捞取钱财、禁止做坏事。

在中国的传统政治法律文化中,法律是用来对付别人的。这种看法根深蒂固,直到现在还有很大的市场。

从民间的角度看,某些群体对于有些违法犯罪,缺乏法治的正义感和是非观。例如,在农贸市场听小摊贩聊天,他们谈到谁把税务局买通了、偷税漏税、捞钱发财时,不以为耻,反以为荣,这些可能构成违法犯罪的做法,还会作为一种经验不胫而走,大家津津乐道,争相效仿。这种民间文化把法律不当一回事,它以挑战法治、违背法律、规避法律、从法律空隙中获取最大利益为荣,为成功的标志和英雄。可见,中国的这种法制文化和西方的法治文化差别是很大的。

有一例子,说有个北京小伙子到美国读书,和一个美国姑娘谈恋爱了。一次,俩人上街过马路,红灯亮了,周围没有任何人和车,小伙子一看没什么危险就闯红灯走马路过去了,等绿灯亮时美国姑娘才走过马路。不久后,美国姑娘提出与北京小伙子分手,她的一个表面理由,就是说小伙子没有法律意识和规则意识,这种人在美国法治社会中是没有前途的。这个教训让北京小伙子刻骨铭心。小伙子后来回到北京,谈了一个北京女朋友。一天相似的情况再现了,这回是北京女孩闯红灯走过去了,小伙子则规规矩矩地等到绿灯亮了才走过马路。不久,小伙子又被北京女孩给甩了。北京女孩的理由是,小伙子太死板、不会变通,红灯虽然亮着,但周围一个人都没有,也没有什么危险,小伙子只知道傻乎乎地等着。这种人太死板,在中国是没有发展前途的。这个故事虽然有些夸张,但它反映中西文化对待法律和法治的态度及行为方式。中国传统观念中就是把法当作工具,要求别人时法律讲得多,对待自己时法律就是橡皮筋,怎么方便怎么来。

我国社会大众在遇到矛盾纠纷时,解决问题的思维顺序通常是情、理、法,先讲人情,能通过同学之情、战友之情、同乡之情、关系之情把事情摆平了,那就算了,摆不平的话,不得已才去讲道理,实在忍无可忍,才会诉诸法律。处理问题是按照这样的思维顺序来的,所以我国的法治推广起来相对比较艰难。西方社会总体上正好相反,通常是法、理、情,先从法律角度来讲明权利义务等法律关系问题,然后再来讲道理和人情。我们经常看到西方年轻人上大学向父母借钱,这在中国是不可思议的。在对私权看得比较重的西方国家,家长的是家长的,子女的是子女的,两者在财产关系上一清二楚、不能混淆。

正如邓小平讲的,中国是一个封建历史很长的国家,历史上我们缺少民主法制的传统。我国现在的违法犯罪与2030年前相比,已经大不相同了。很多研究表明,过去不知法、不懂法而违法犯罪的比重很大,现在很多是知法、懂法甚至是法律人违法犯罪,这种现象值得研究。公民具有法律知识,不等于社会形成了法治文化。法治是一种信仰和生活方式,法治不被信仰将成为一纸空文,就是强调法治文化的重要性。

所以,“市场经济就是法治经济”,只看到了市场经济和法治之间的内在联系,而忽视了民主政治、法治文化与法治之间的必然关系。因此,虽然市场经济就是法治经济这个命题有其积极意义,在中国民主法治进程中产生了重要作用,但还不足以担当起它的历史使命。我们还需要一个更科学、更有解释力、更具包容性的概念,这就是“依法治国”。所以从市场经济的角度讲,我国之所以提出“依法治国”作为治国基本方略,是市场经济发展到一定阶段的必然要求和必然结果。

(三)确立依法治国基本方略是发展社会主义民主政治的必然要求。

从深层次讲,把依法治国确立为治国基本方略,一个重要原因就是民主政治。这里讲的民主不是社会民主、基层民主、草根民主,而是民主政治,或者宪政民主。

我们从政治学和法学相结合、从权力和权威相结合的角度,从“三代领导人”治国理政的政治权威和执政理念,来做一个简单的梳理。

大家知道,毛泽东在1957年以前是比较重视法制建设的,有三个例子。一是在建国初期,在毛泽东的指示下,彻底废除国民党的伪法统和六法全书;二是从建国后到54宪法颁布前,我国曾经实行地方分散立法体制,直到县级人民政府都享有一定的地方立法权;三是毛泽东亲自领导和参加了1954年宪法的起草工作。

1954年宪法制定前后,毛泽东说:“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。宪法草案通过以后,全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行,首先是在座的各位(指参加中央人民政府委员会第22次会议的各位委员)要实行,不实行就是违反宪法。”应该说,在建国初期,我们是比较注意发挥法制的作用的。

但是,1957年下半年以后,毛泽东对法治的态度和看法发生了根本改变。在19588月召开的中共中央政治局扩大会议上,毛泽东说:“法律这个东西没有也不行,但我们有我们这一套,还是马青天那一套好,调查研究,就地解决,调解为主……大跃进以来都搞生产,大鸣大放大字报,就没有时间犯法了。对付盗窃犯不靠群众不行。不能靠法律治多数人,大多数人靠养成习惯。军队靠军法治不了人,实际上是1400人的大会(指中央军委扩大会议)治了人,民法、刑法那么多条,谁记得了。宪法是我参加制定的,我也记不得……我们的各种规章制度,大多数、百分之九十是司局搞的,我们基本上不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次,不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有它们那一套,我们还是靠我们那一套,刘少奇提出,到底是法治还是人治?看来实际靠人,法律只能作为办事的参考。”这段话应该说是比较真实地反映了毛泽东当时对法制的看法。

到了文化大革命时期,社会主义民主法治遭到粗暴践踏和严重破坏。实行人治,放弃法治的做法,在“文化大革命”中被发展到登峰造极的程度,出现了“和尚打伞,无法无天”,彻底“砸烂公、检、法”,实行“四大”——大鸣、大放、大辩论、大字报等现象。

人们提出的问题是:为什么毛泽东从1950年代中后期以来不重视法制、而主要采用“人治”的方式治国理政,照样能够做到“令行禁止”、“号令天下”,照样能够把国家治理得井井有条,“路不拾遗,夜不闭户”?为什么我们现在不能搞人治而必须实行法治?现在从政治学和法学相结合的角度,从权力和权威相结合的角度,来进一步分析“三代领导人”治国理政背后的合法性和权威性的问题。

众所周知,权力和权威是两个既有区别又有联系的概念。有权力不等于有权威,有权威不等于有权力。理想状态是权力和权威的有机结合。对于国家、地方和单位的治理也是一样,处长有权力但不一定有权威,很多时候可能副处长的话更管用。从政治层面来看,怎么实现权力和权威的统一?通常来讲,在国家层面最理想的就是民主法治的方式,其他还有通过血缘来实现权力和权威的统一,比如日本的天皇、英国的女王等等。

为什么说民主法治是最理想的方式?2000年美国总统大选时,出现了总统选举的宪政危机。到底是布什还是戈尔当选总统?当时争论不休,最后凭借美国佛罗里达州和美国联邦最高法院的几个判决,布什当选美国总统。在美国的民主制度下,选民是分成若干个阵营的,布什当选总统后,那些原本支持戈尔的选民是什么政治态度?有人曾到美国做调研,那些选民说,布什当选了,我们当然拥护和支持布什。用中国人的政治伦理来看,这种人是典型的投机分子,谁得势当权了,就支持谁。但在美国的民主制度下,有一套制度机制解决这个问题,可以使其权力和权威有机统一起来。美国选民表示,虽然在选举时他们支持的是戈尔,但任何人只要是根据美国宪法和法律、根据合法的程序当选总统的,他们就支持拥护他。选民支持拥护的不是布什或戈尔,而是背后的宪法和宪政制度。因为宪法和宪政制度是保护选民的,所以在任何情况下,只要是合宪合法当选总统的,他们就予以维护支持拥护。所以,美国社会有一套民主法治机制来缓解社会情绪、反映社会民意、解决社会问题。从执政角度来说,美国社会通过这种民主法治方式来实现权力和权威的统一,进而奠定其政权的合法性基础。

中国共产党人领导和执政的合法性基础以及权力和权威相结合的依据是什么?就是毛泽东说的,枪杆子里面出政权。我们讲,共产党的领导和社会主义民主,是人民的选择,历史的选择。人民怎么选择的?人民不是在会议厅通过开会投票选举的,人民是用行动来选择的。人民群众把自己的子弟输送到人民军队中,推着小车支援前线,掩护解放军伤员、掩护共产党干部、掩护共产党员,不惜奉献一切财产,甚至牺牲全家生命。中国人民用各种实际行动,支持共产党领导的新民主主义革命。

毛泽东这代领导人的权威,是在新民主主义革命28年浴血奋战中,在特定战争环境下形成的。在那种特殊条件下,可以看到18岁的师长、20岁的军长,这在现在是不可想象的。也只有在那种战争年代,不会因为个人背景、性别、年龄、资历、文化程度、家庭出身、宗教信仰等条件来考察和使用干部,主要只看其文韬武略,能不能打胜战,能不能解决革命面临的困难和问题。毛泽东这代人,就是凭借领导新民主主义革命取得胜利所展现的文韬武略,奠定了权威基础,奠定了新中国成立后权力和权威相结合的合法性基础。毛泽东这代人凭借战争年代形成的特定政治权威治国理政,可以用法治,也可以用人治。

到了邓小平时代,进入改革开放阶段,邓小平在民主法制方面讲得最多的,一是改革政治体制,二是加强民主法制建设。邓小平对民主法治建设有很多精辟论述,其主要理论逻辑,由四个基本命题构成:一、没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化;因此二、建设社会主义现代化国家,必须发展社会主义民主;三、发展社会主义民主,必须健全社会主义法制,使民主制度化、法律化;四,健全社会主义法制,必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,即“十六字方针”的要求。

邓小平为什么要特别强调民主法治建设呢?按照政治学的理论来说,我国刚刚结束文化大革命,需要回复秩序、保持稳定,因此需要的是强权政治,等国家稳定了再来搞民主法制。要搞强权政治,要有足够的权威。那时候缺乏这样的权威。政治学研究表明,由革命产生的政权,权威在最初始是最高的,随后会慢慢递减下滑,最后成为一条平线。因为特定的历史条件没有了,所以权威会下滑。

小平时代处于这样一种权威下滑的过程。他虽是第一代领导集体的成员,但论资历、贡献和才干,与毛泽东相比还是有差距的。再加上十年文化大革命,邓小平几落几起,权威受到削弱,所以不得已而选择了民主和法治。小平时代权威下滑的表现,主要是上有政策、下有对策,部门保护主义、地方保护主义等等。这些现象毛泽东时代也有,但不成气候,在小平时代就越来越多。这些现象从一个侧面折射出政治权威的弱化。

中国两代领导集体把权力和权威结合起来的合法性基础是什么?最根本的是两句话:毛泽东使中国人民站起来了,邓小平使中国人民富起来了。两个“起来了”,从根本上奠定了两代领导集体把权力和权威结合起来治国理政的合法性基础。

到了第三代领导集体,可以换一个角度来分析。中国有句古语叫作“修身、齐家、治国、平天下”。其实,治家与治国的原理在某些意义上是相通的。我们以一个三口之家对于重大问题的决策过程、权力和权威相结合方式,作为分析模型来讨论这个问题。

假定第一种情况:父亲是国家机关的处长,母亲是公司的一般员工,子女未成年,这种家庭结构中父亲说了算的比较多。

假定第二种情况:父亲是国家机关一般工作人员,母亲是公司的老总,子女未成年,这种家庭结构中的重大事项,母亲说了算的会大幅增加。

假定第三种情况:父母是工农、基本没什么文化,子女博士毕业,与父母住在一起,这种家庭机构下子女说了算的情况会大幅增加。

再假定第四种情况:父亲是国家机关的处长,母亲是公司的老总,子女博士毕业,这种家庭结构碰到重大事项时,大家都想说了算、都有能力有资格说了算。在没有绝对权威可以绝对说了算的情况下怎么办?理性的选择就是大家坐下来讨论协商,或者按照少数服从多数的规则,或者按照授权的规则,或者按照其他约定的规则来做出重大决策。

把第四种情况复杂化精密化,提升到国家层面,可以这样认为:讨论协商的过程就是民主,少数服从多数的规则、授权的规则或其他约定的规则,就是法治。在今天的和平年代,很难造就像毛泽东、邓小平那样的绝对权威。在某个层面上,大家都想说了算也都有说了算的能力和知识,应当怎么办?理性的选择,就是实行民主法治。

总之,正是中国的社会主义市场经济和民主法治发展到20世纪90年代那个阶段,要实现共产党长期执政,实现民族团结、社会和谐、人民安康、国家长治久安,就必须进一步发展社会主义民主,实行依法治国,建设社会主义法治国家。

 

二、依法治国基本方略的要求和实践发展

 

形象地讲,法治是什么?宪法是什么?就是孙悟空头上戴的那个紧箍咒。我国依法治国的过程,就是要把宪法法律的紧箍咒戴在各类孙悟空的头上。假如孙悟空代表国家的公权力,是从中央到地方各级领导干部的代表,人民赋予他们公权力,同时就要给他们戴上宪法和法治的紧箍咒,以保证他们非但不滥用权力,而且用人民赋予的权力全心全意为人民服务。

(一)依法治国的基本内涵。

在我国,依法治国实质上就是实行法治,反对人治。依法治国,是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。

 1、依法治国的领导核心,是中国共产党。党的领导是实施依法治国的必然要求,是全面落实依法治国基本方略的根本保证。

 2、依法治国的主体,是广大人民群众。依法治国的主体不是国家公职人员、领导干部和政府机关,而是广大人民群众。依法治国绝不是依法治民,任何情况下都不能把人民当作依法治理的对象。

 3、依法治国的对象,是国家机构和国家公职人员代表人民群众管理国家和社会事务、管理经济文化事业的行为和活动,是以治理管理为内容的各项工作。因为公权力不受监督制约必然产生腐败,因此依法治国最根本的,就是要通过依法治权、依法治官,防止公权力的滥用和腐败,保证公权力真正用于为人民服务。

 4、依法治国的依据,是体现党的主张和人民意志相统一的宪法法律。依法治国是良法之治。良法是体现正义公平的法,是体现中国共产党主张和全体人民共同意志的法,是有利于经济社会发展和人民幸福安康的法。依法治国是依照良法治国理政。

 5、依法治国的方式,是管理、治理和必要的奖励、惩罚。

 6、依法治国的宗旨,是保证党和国家各项活动都依法进行,实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变及其看法和注意力的改变而改变,使公民的人权和基本自由受法律的切实保护,使国家机关的公权力受法律严格规制,努力把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义法治国家。

(二)依法治国的基本原则。

 依法治国有八个原则:人民主权原则(人民当家作主);宪法法律至上原则;尊重保障人权原则;民主科学立法原则;依法执政原则;依法行政原则;公正司法原则;监督制约公权力原则。

现在主要谈谈最后一个原则,即大家都很关心的腐败问题。中国的腐败问题之所以得不到根治,主要有两个问题没有解决。一个是理论问题、观念问题,就是在我国政治制度和宪政制度设计中,基本不承认人性恶的政治哲学假定。我们之所以要实行法治,需要加强监督,基本理论依据是人性恶。就是说,任何人包括毛泽东这样的伟人,都有人性的弱点,在特定的条件和情况下,也会犯错误。事实上,我国的政治哲学假定是,干部是人民的公仆,是张思德式、焦裕禄式、孔繁森式的好干部、好公仆。如果把所有干部都假定为好公仆好干部,就没有必要对他们进行监督和制约了。另一个是监督机制问题。我国始终没有形成闭环系统的监督制约的体制机制,没有能够真正解决谁来监督监督者的问题?我国的监督体制是开环的、线状的,谁来监督一把手、谁来监督省委书记、市委书记、谁来监督最后那个监督者,这样的根本性问题始终没有得到很好解决。理想的监督机制应当是一个闭环系统,而我国恰恰缺少这种制度设计。

(三)十六大以来依法治国的实践发展

1.中央在落实依法治国基本方略方面的新发展。

党的十六大和十七大报告,均对实施依法治国基本方略,提出了新要求,做出了新部署。

2002年党的十六大明确提出,发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

在依法治国和政治发展方面,最大的贡献和成就就是提出“三者有机统一”。“三者有机统一”是社会主义政治文明的本质特征,是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家必须始终坚持的政治方向。

2007年党的十七大对中国特色社会主义法治建设做出战略部署,提出全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家的总任务。有一系列的内容:坚持和实行依法执政;坚持民主立法、科学立法,完善中国特色社会主义法律体系;全面推进依法行政,建设法治政府;深化司法体制改革,建设高效权威公正的司法;深化法治宣传教育,树立社会主义法治理念;从制度上、程序上实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

2、依法治国的主要模式。

1997年以后,依法治国在全国各个地方逐步展开,在省级地方形成了依法治省的两种主要模式:一是河南模式:党委领导,人大监督,政府实施,各方参与,依法治省办公室设在司法厅。我们福建,泉州、厦门就是河南模式。二是广东模式:党委领导,人大主导,政府和“一府两院”配合,政协监督,依法治省办公室设在人大。广州市就是实行此模式。

2003年以来有所调整:一是一些省份调整了依法治省模式,如: 北京把依法治市的领导机构改为“法制宣传教育领导小组”,由过去市委主要领导人担任组长改为政法委书记为组长,工作范围收窄了,办公室依然设在北京市司法局。二是有些省份把依法治省的重点调整为“法治浙江建设”、“法治江苏建设”、“法治山东建设”等,以及“法治昆明”、“法治无锡”、“法治南京”、“法治杭州”、“法治余杭”等,把依法治省、依法治市(县区)的工作,与平安建设结合起来。三是许多省份仍然坚守现行模式。

 3.依法治国的主要方式。

一是按照法治的环节和主要内容分类:执政党依法执政,切实在宪法和法律范围内活动;立法机关民主立法、科学立法,形成和完善中国特色社会主义法律体系;行政机关坚持依法行政,加快建设法治政府;审判机关推进司法改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度;法律监督机关加强法律监督,保证宪法法律实施和社会主义法治统一;公民、法人和社会组织学法守法用法,依法办事;国家加强法制宣传教育,完善法律服务;切实加强法学研究,不断提高法学教育的质量。

二是按照法治的领域或对象分类:

最有中国特色的就是“口号治国”,大致有以下一些:依法治国、依法治省、依法治市、依法治州、依法治县、依法治区、依法治镇(乡、街道)、依法治村、依法治居、依法治港、依法治澳;依法治党、依法治军、依法治官、依法治权、依法治腐;依法治部(委)、依法治检(检察院)、依法治局、依法治企、依法治校、依法治馆、依法治园(幼儿园)、依法治院(医院);依法治山、依法治税、依法治水、依法治路、依法治污(染)、依法治教、依法治林、依法治农(业)、依法治档(案)、依法治监(狱)、依法治火(防火)、依法治体(育)、依法治审(计)、依法治访(信访)、依法治统(计)、依法治考(考试)、依法治矿、依法治库(水库)、依法治交(交通);地方和行业的依法治理,区域法治建设等等。

4.实施依法治国基本方略面临的困难和问题。

1)在依法治国理论研究方面,存在“有观点,缺理论”的现象。如提出法治精神、法治文化、法治地方、“三大执政”、“三者有机统一”、“司法是实现社会公平正义的最后一道防线”等等,但缺乏系统科学地论证和理论支持。

2)在法治环境和法治文化方面,法治缺乏应有权威,人们往往“信权不信法”,“信访不信法”(小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决), “信关系不信法”; 缺乏有效的宪法法律实施保障;缺乏法治文化和法治精神,法律往往被视为约束别人的工具和手段,依法治国被有些干部视为“依法治民”的手段。

3)在宪政体制上,还有一些问题需要研究解决。例如:如何实现“三者有机统一”,理顺执政党与法律法治、执政党与政权政体、执政党与司法、执政党与行政、执政党与企业社会等的关系;如何切实做到民主执政、科学执政和依法执政、依法办事;如何正确处理民主与法治、授权与控权、公共利益与个人权利、中央与地方关系,等等。

4)在立法方面,立法质量不高,民意体现不够,可行性欠缺,以及立法中的部门保护主义、立法不作为、立法乱作为,追求立法的GDP(数量)等等,是主要问题。中国特色社会主义法律体系形成的标准和依据,法律体系形成以后如何不断完善,任务还很艰巨。

5)在行政执法、司法改革方面,部门各自为政设计和主导改革(有明显的部门利益倾向),许多改革措施治标不治本,以及司法中的地方保护主义,检察院、法院沦为地方保护主义的工具,成为为地方利益服务的“地方的检察院”、“地方的法院”,执法、司法不公正、低效率,执法、司法腐败,审判不独立等等,使依法行政和公正司法的目标难以实现。

6)在法律服务方面,既有供给不足的问题,也有质量不高、运作不规范等问题。

7)十七大以后,地方和行业的依法治理如何深化和创新,依法治省、依法治市工作如何贯彻落实科学发展观和十七大精神,如何适应新形势、新情况、新要求,许多地方开始了探索和创新。

8)城市法治建设就是这种改革创新的重要形式,但也面临着一些理论观念、体制机制和实践经验等方面的问题和挑战。

 

三、城市法治建设的重要意义和主要特点

 

(一)城市法治建设的重要意义。

1、城市法治建设是我们党从革命党向执政党转变的必然要求。

在新民主主义时期,中国共产党是领导人民推翻“三座大山”的革命党。作为革命党的中国共产党走的是一条农村包围城市的道路,通过武装取得全国政权,主要是夺取城市的政权机器。除了国共合作的少数时期,总体上南京国民党反动政权要消灭中国共产党,从法律上宣布中共为“匪党”,是非法组织,因此作为革命党的中国共产党必须彻底废除国民党反动政权的旧法统、旧法制,彻底砸烂旧的国家机器。

中华人民共和国成立后,我们党从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党。城市尤其是大城市成为党领导和保证人民当家作主、管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的政治中心、经济中心和文化中心。

中国共产党的任务从夺取城市转变为管理城市。改革开放以前,我们管理城市经常采用运动方式,主要采用计划性管理,运用行政手段、政策手段和命令方式的管理,依法管理城市不是主要的、经常的方式。

改革开放以后,随着法治建设的不断推进和依法治国基本方略的逐步落实,中国共产党作为执政党更加重视依法执政,更加重视城市法治建设,更加重视缩小城乡差别,运用法律方式领导城市、建设城市、经营城市和管理城市,以城市法治建设辐射农村法治建设,带动农村法治和其他方面的发展。

中国共产党以城市为中心实现对国家的领导,对社会的管理,实现执政党的各项奋斗目标,城市法治建设成为我们党作为执政党管理城市、治国理政的重要内容和主要形式之一。

2.城市法治建设是落实科学发展观、构建和谐社会的重要切入点。

法治是贯彻落实科学发展观的重要规范抓手,是统筹协调科学发展的重要制度保障。胡锦涛总书记2004年在全国人大成立50周年纪念大会的讲话中指出,要以法律形式体现统筹城乡、统筹经济与社会、统筹区域、统筹对内改革与对外开放、统筹人与自然的和谐的要求。

和谐社会是民主法治、公平有序的社会,而城市比农村在许多方面更有条件率先建成和谐社会。如何实现以人为本、全面协调可持续的科学发展,法治是一个重要方式和切入点。城市法治建设作为落实科学发展观的具体实践,作为构建和谐社会的重大举措,通过对多种社会关系的具体调整,对多种社会利益的公平分配,对多种社会行为的有效规范,对政治经济社会文化等多个领域的有序管理,推动社会和谐和科学发展的实现。

3.城市法治建设是推动中国政治发展和政治体制改革的重要举措。

当今社会,法治与政治、法律制度与政治体制是一个不可分割的有机整体。在一定意义上讲,法治的进步,就是政治的发展;法制的改革,就是政治体制的改革。与党的十三大提出的政治体制改革所不同的是,自从1997年党的十五大确立依法治国基本方略以后,我国的政治体制改革基本上是通过法治建设(包括司法体制改革等)和推进依法治国的方式和途径来体现和实现的。这是我国政治发展进入法治时代的重要特征,也是在新的历史起点上我国政治体制改革适应人心思稳、社会思定的必然体现。在国家层面的政治体制改革暂时不宜全面推开的情况下,城市法治建设的积极推进,无疑一方面可以为国家政治体制改革探索路径、提供经验、夯实基础,另一方面也可以为地方的体制改革和机制建设提供创新发展的平台和契机。

4.城市法治建设是全面落实依法治国基本方略的重要组成部分。

十七大明确提出,我国法治建设当前和今后一个时期的主要任务是全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。

如何实现这一战略目标,涉及诸多方面的工作。

在中央层面上,是择机召开一次有关依法治国、建设法治国家的中央全会,作出关于依法治国的决议,成立中央依法治国领导小组,制定依法治国发展战略和实施规划。在地方层面,主要是结合地方实际,探索扎实推进地方和行业依法治理,寻求从地方展开法治建设的具体模式、有效路径和方法,通过法治为地方又好又快的全面发展提供保障。

城市法治建设就是地方(或区域)法治建设改革创新的产物,是新形势下对依法治国基本方略的具体落实和生动实践。

我国依法治国的特点之一,是自上而下的发动和推进、自下而上的执行和实施。城市法治建设就是自下而上实施依法治国基本方略的一个重要节点和重要方面。

城市法治建设的成功经验和实践效果,对于我国法治建设和依法治国的成功、对于农村法治建设的全面推进,都具有十分重要的基础性、突破性和创新性的作用。

5.城市法治建设是深化法治教育、传播法治理念、培育法治文化的基础工程。

我国法制宣传教育已进行了近25年,虽然成绩巨大、世界瞩目,但是效果如何,还不能太乐观。

近年来,法院诉讼案件持续上升(2008年突破1000万件,20091200万件,2010年可能达到1400万件),涉法涉诉信访案件不断增多,腐败案件越反越多,知法犯法的个人、企业和社会组织越来越多。这些现象在一定意义上说明,法治观念、法律信仰、法治文化、守法习惯,光靠“普法”是“普”不出来的。

法治观念的形成、法律信仰的确立、法治文化的培育、守法习惯的养成,是一个学习和教育的长期过程,更是一个实践和潜移默化的过程。

形式多样、内容丰富、注重实效的当代中国城市法治建设,就是最好的法制宣传教育的实践形式,就是法律知识学习与法治具体实践相结合的重要途径。

每个市民(包括农民工、外国人等所有在城市生活、居住或工作的人)根据自己的意志、利益和兴趣参与城市法治建设,每个市民为了维护自己的、社区的、小区的、街道的以及消费者的、业主的、选民的等等权益,参与到城市法治建设的各项活动、各个环节、各种形式中,在实现自我和他人权益、维护社会公正的实践中受到具体生动的法律知识教育、法治经验培养和法律意识熏陶。

西方国家没有我们这样的大规模普法教育运动,他们的公民是如何获得法律知识、具备法治意识的?我们观察到的最重要的一个途径(方法),就是从遵守交通规则、诚信履约等法治实践中学习,从法院判决的司法个案中学习,从法官检察官律师等法律人的言行举止中学习,从家庭生活和学校教育中学习,从点滴小事和行为习惯中开始培养。

所以,当代中国城市法治建设这个平台,可以为具有一定权利诉求、一定文化基础、一定法律认知的市民(公民)提供很好的学习法律知识、获得法治体验、感受法治精神的机会。

6.城市法治建设是维护城市稳定、促进城市和谐、服务城市建设的重要抓手。

当代中国实现法治国家建设目标的关键是什么?许多法学学者和法律工作者以及从事依法治理工作的同仁都说-——领导重视是关键。这是中国由人治向法治转变过程中的客观存在和必然现象。问题在于,中央和各级地方主要领导的工作千头万绪,哪一项工作不重要、哪一项工作不需要领导重视?实行法治和依法治国的重要性,除了通过各种理论提供逻辑证明和必要性说明外,更重要、更根本的原因是实践(政治经济社会文化发展到现阶段)的需要。

因为没有社会主义法治就没有社会主义民主,而没有社会主义民主就没有社会主义和社会主义现代化,因此,法治和依法治国之于当代中国的发展和强盛来说,不是可有可无、而是非有不可的问题;不是可强可弱、而是只能加强不能削弱的问题。

加强社会主义法治建设可以维护稳定安全,可以促进和谐有序,可以维护司法公正和社会公平,可以有效尊重保障人权与基本自由,可以为实现国家和地方的各项建设和发展目标提供不可或缺的法律保障和合法性支持。

从国家和地方改革发展的战略目标来看,法治建设在一定意义上是保证这些目标得以实现的重要手段。

我们建设法治国家和法治城市也是一个目标,但这个目标要服从于和服务于中国特色社会主义现代化建设这个大目标,服从于和服务于人民幸福、国家强盛、民族振兴、国泰民安这些大目标。

因此,城市法治建设一定要同城市建设的中心工作、其他工作以及发展目标紧密结合起来,同党委和政府的战略部署紧密结合起来,同全体市民的利益诉求和精神需要紧密结合起来,这样城市法治建设才会具有源源不绝的动力和生命力,才能达到其预期的目标。

7.城市法治建设是探索城市带动农村、东部影响西部、地方推动中央的中国特色社会主义民主法治建设道路的具体实践。

中国新民主主义革命走的是农村包围城市的道路,在十一届三中全会以后改革开放初期的改革也是走了一条农村包围城市的道路。

但是,在改革开放30多年取得辉煌成就的今天,在新中国成立60周年、中国共产党执掌全国政权60年的今天,我国的社会主义法治建设主要是走一条城市带动农村、东部影响西部、地方推动中央的发展道路。

 城市法治建设、尤其是中心城市的法治建设,它们的成功对于我国农村的全面发展,对于农村的民主法治建设,无疑具有十分重要的示范、引导和带动作用。

(二)城市法治建设的主要特点

特点是通过比较而体现出来的。没有比较,就没有特点。

1.我国城市法治建设主要特点的参照系。

当代中国城市法治建设可以在三个参照系的比较中体现其特点:

第一,全国与区域的参照系。在这个参照系中,城市法治建设属于区域法治建设的范畴。全国法治建设与城市法治建设是整体与局部的关系、普遍与特殊的关系。当代中国城市法治建设是在全国政治法治统一、国体政体统一、经济社会统一、文化思想意识形态统一和中国共产党统一领导的前提下,在一部中华人民共和国宪法、一个社会主义法律体系、统一司法制度、统一法律语言的前提下,开展城市法治建设的。统一性是我国法治建设的主要特点和基本要求,这是由我国宪法和基本政治制度决定的,也是我们开展城市法治建设的政治前提和法治要求,任何时候都不能忘记和脱离这个前提。

第二,中央与地方的参照系。在我国宪法体制下,中央与地方既是政治关系,也是宪法法律关系,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法规定表明,中央与地方两者之间存在着权力大小、位阶高低、管辖多少等不同的宪法法律关系。

我国是单一制国家,中央领导地方,地方服从中央,中央与地方权限合理划分,同时要调动中央和地方两个积极性。改革开放以来、尤其是党的十五大以来轰轰烈烈开展的各种依法治理活动,都可以理解为是地方法治建设的具体形式。地方法治建设必须维护中央法治的统一和权威,除法律允许的特殊情况外,任何时候任何条件下都不得违反(抵触)宪法和上位法的规定,都不得破坏社会主义法治的统一和宪法法律的尊严。

第三,城市与农村的参照系。城市与农村的法治建设都属于区域和地方法治建设范畴,它们有着许多共同特点,例如它们都具有地方性、从属性、局部性、有限性、探索性、发展不平衡性的特点,都是国家法治建设和落实依法治国基本方略的重要组成部分、具体实践、基础工程,都必须在全国和中央的统一领导部署下、在宪法和法律的基本框架下实施。

由于城市的具体政治条件、经济基础、文化教育、社会关系、人口素质、法治水平、治理方式等,都与农村有所不同,这就决定了城市法治建设不同于农村的一些特点。从这三个参照系方面来看,区域法治建设、地方法治建设和城市法治建设的含义大致是相同或者相似的。

我们理解城市法治建设,分析城市法治建设的特点,除了与中央相比它具有地方性、与全国相比它具有区域性的特征外,主要是与农村法治建设相比较而体现出来的特点,是指城市法治建设与法治农村建设在主要条件和相关要素等方面相比较所体现出来的某些差异性特征。必须强调指出的是,我们在任何时候都不能忘记城市法治建设的地方性、区域性和有限性的基本特征,不能忘记城乡二元结构和城乡差别存在的中国国情,否则,城市法治建设中的改革探索就可能因为违法而触礁,因为越权而夭折。

2.我国城市法治建设的主要特点。

第一,城市的整体经济实力强于农村,具有率先建成法治城市的经济基础。

城市整体经济实力强于农村,政府掌控支配的经济资源多于农村,城市社会的经济总量大于农村,市民个人经济基础好、经济收入稳定,有利于开展法治建设,有可能率先建成城市法治。例如,从全国城乡居民收入比率来看,1978年为2.4:11998年为2.51:12002年为3.11:12006年为3.28:12007年为3.32:12008年为3.31:12009年为3.33:1。 按照世界银行的统计,城乡居民的收入比率一般应该低于1.51,而目前我国的收入统计和调整数据并未把城市居民在公费医疗、养老、住房、教育等方面非货币化的福利和补贴统计进去。如果把这些城市居民的福利补贴都折算成货币,城乡收入差距可能达到56倍甚至更高。城乡居民收入增长的情况如果没有根本改变的话,10年后我国的城乡差距将是4.1:1

但是,另一方面,政府如何用好纳税人的钱,如何防止官员的贪污、受贿等的经济犯罪,如何使经济增长与法治状况相辅相成地协调发展(经济投入越多,社会治安和稳定越差),也会对城市法治建设产生新的压力。

第二,城市的总体政治条件优于农村,具有率先建成法治城市的政治基础。

在政治条件方面,城市的党政军机关齐全,执政党组织系统中的党委(党组)以及组织部、宣传部、统战部、政法委等,国家政权中的立法机关、行政机关、审判机关、检察机关等,一应俱全。而且总体来说,城市政权机关的层级高、权力大:省级(省会市、较大市)的人大享有地方立法权、人事决定权、重大事项决定权、监督权;地方人民政府享有广泛的行政职权,依法管理地方的各项事务和事业;高中级人民法院和省市级人民检察院通常设在大中城市,这使得大中城市依法享有更加广泛的司法权。此外,城市的政治文化、政治信息、政治文明程度等通常也比农村为高。

但是,另一方面,城市丰富强大的政治资源被滥用和误用的可能性也会增大。如果这些政治资源被滥用或者误用,例如干扰公正司法,违法行政,滥用权力,袒护贪官污吏、贪污受贿等等,或者官僚主义的低效率、相互推诿、彼此扯皮、公文旅行、麻木不仁等等,也会对城市法治建设造成更多更大的伤害。

第三,城市的总体文化和教育强于农村,具有率先建成法治城市的文化基础。

文化和教育方面:城市人口的受教育程度高,整体文化水平高,个人文化素质高,在学校、图书馆、博物馆、电影院、科研机构、文化设施、文化资源、文化氛围、信息传媒、报纸图书、电视网络、电话手机等方面,都明显强于农村。从城市法治建设的角度来看,这些文化教育的条件,一方面有利于更加理性、科学、快捷地传播法律知识,培养法治意识和守法习惯,有利于加快城市法治建设的步伐;

但另一方面,受教育程度较高的市民又会对执法水平、司法能力、领导素质、法制宣传教育的方式方法等,提出更高的要求,他们也更有能力和条件去寻找法律的空子、挑战法治的权威。此外,城市法治建设中的不足,也更容易成为媒体和公众关注甚至批评的对象。

第四,城市的总体法治水平高于农村,具有率先建成法治城市的法治基础。

城市的总体法治水平高,法治设施全,法治资源多,依法治市的制度和手段多、经验丰富,法学教育和法制宣传相对普及,公民和社会更加重视法律和权利问题,具有较强的法律意识,法治文化的基础相对较好。

但是,另一方面,利用法律违法犯罪,钻法律的空子,知法犯法,法律形式主义等也容易增多;有限的法治资源与市民日益增长的合理司法诉求之间的矛盾也更加明显,法治建设的难度也会相应增大。

城市法治建设的特点是一柄双刃剑,它既可以为地方和区域率先实现法治化提供诸多资源和条件的支持,也可以给法治建设带来一些新的问题和障碍,如何扬长避短,正确规划和引导城市法治建设,是对各个城市领导能力和执政水平的极大考验。

四、推进城市法治建设要解决的若干问题

(一)贯彻落实科学发展观,进一步提高对城市法治建设重要性的认识。

党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央,提出并确立了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。

 在科学发展观的指导下,依法治国思想更加全面、更加具体、更加深化,形成了科学发展的法律观。

 创建法治城市,要进一步提高对法治建设工作的认识。

我想借用温总理827在全国依法行政工作会议上讲话中提出的重要观点,来强调加强法治建设的重要性。温总理指出:一个政党取得政权后,应当把党的意志通过法定程序变为宪法和法律,依照宪法和法律治理国家,这是党在夺取政权与执政时期的最大区别。温总理说:“贯彻依法治国基本方略,推进依法行政,建设法治政府,是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化,是我国政治体制改革迈出的重要一步,具有划时代的重要意义。”

从法治与科学发展观的关系以及法治在贯彻落实科学发展观的作用方面来看,科学发展观仅仅作为口号是远远不够的,要从理论层面进入到制度层面,从制度层面进入到所有人的行为层面才能得到落实。这样一来,更加凸现出对法治的需求。

从政治学和法学研究角度来理解科学发展观的提出,它或许意味着中国执政党治国理政方式和工作重心的重大转变,意味着中国干部队伍知识结构的重大调整。

创建法治城市,最根本的是要从法治上体现以人为本的科学发展观的要求,依法保障人民群众的经济、政治、文化、社会权利,从法治上体现统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放、实现全面协调可持续发展的要求,从法治上保障科学发展观的贯彻落实。

(二)坚持依法执政,进一步加强对城市法治建设工作的领导。

在我国,能否顺利完成由人治向法治的根本转变,实现全面落实依法治国基本方略、建成社会主义法治国家的战略目标,从中央到地方的各级领导人能否真正接受并率先遵守宪法法律,能否切实带头依法执政、依法立法、依法行政、公正司法和依法办事,是一个关键因素。

因为中国的法制建设是在有几千年封建专制传统的历史背景下展开的,历史上缺少民主法治传统,因此法治建设在很大程度上必须凭借领导人的作用来推进和实现。

依法治国基本方略的确立本身即是中央最高领导人重视并且表态的产物,地方层面的依法治市也必须得到当地一把手的重视和支持,否则此项工作就难以启动和推进。

依法治国本来应当在民主基础上依靠法律和制度实施来落实的,但是在中国的现实国情条件下,不得靠领导人的意志和权威来推进。

把依法治国的实效维系于各级领导人的思想重视和行为落实,这也许就是现阶段我国建设法治国家、建设法治城市的特征和现实需要之所在。

正因为如此,前些年各省、市、自治区,各市、地、县、区在总结依法治理工作经验时,几乎都把主要领导人是否重视依法治理工作,列为开展和推进该项工作成败的首要条件。

领导人重视,创建法治城市就开展得好,法治建设工作中遇到的权威问题、规划问题、组织协调问题、经费问题、编制问题、公众参与问题等等,都容易得到解决。

在这个前提和背景下开展城市法治建设,一方面要争取领导人的高度重视、全力支持和率先垂范;另一方面要加强对城市法治建设的领导,健全领导机构,落实领导职责,完善检查监督机制。

各级领导干部、尤其是主要领导干部应当特别重视依法执政、依法行政和依法办事的能力培养和水平提高,这是我们党从革命党转变为执政党以后,对领导方式和执政方式转变提出的新要求,是社会主义法治时代对领导干部的政治意识、法治水平、管理能力、德行修养的新要求。

(三)坚持依法行政,加快建设法治政府。

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出要用十年左右时间基本建成法治政府。

国务院秘书长马凯最近指出:我国的法律90%以上由行政机关组织实施,我国公务员中90%以上是国家行政机关公务员,因此依法行政是依法治国的关键。

我国法律的最终的执行者是行政机关的执法人员,大量的政治、经济、文化和社会事务的管理要通过政府的行政活动来完成;行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务。

2010827,温总理在全国依法行政工作会议的讲话中特别强调指出:政府能做什么,不能做什么,要由法律来确定。政府只能行使法律赋予的权力,所有行政行为都要于法有据、程序正当。各项法律法规一旦公布实施,就必须得到有效贯彻执行,做到令行禁止,提高制度的执行力和公信力。

我们应当承认法治是有局限性的,对于实现城市建设的现代化目标而言,法治不是万能的,但没有法治却是万万不能的。

城市法治建设中所构建和实施的法治,应当有粗有细,正所谓“法网恢恢,疏而不漏”。法律对于社会而言,并不是越多越好,前者对于后者应当有一定比例关系。

城市法治建设的法律措施办法不在多,而在精、在实,在于管用,这些措施要从各个城市的实际情况出发,具有本城市的特色和可操作性。

(四)坚持以人为本,切实尊重和保障人权。

温总理在依法行政工作会议的讲话中指出:确保人民依法享有广泛的权利和自由,依法享有平等参与、平等发展的权利。建设法治政府,政府严格依法行政,依法管理经济和社会事务,这是保障公民各方面权益的基本要求,是推进政治体制改革的一个重要方面。

尊重和保障人权是社会主义的本质要求,是坚持以人为本的科学发展观的法律化要求,应当予以高度重视。

一是应当把宪法宣示的各项基本权利法律化,全面完善人权保障的各项法律规定和制度;

二是加强对《公民权利与政治权利国际公约》的研究工作,在充分准备的基础上加快审议批准这个公约;

三是进一步修改刑法,大幅度减少死刑的刑种;

四是抓紧修改刑事诉讼法和行政诉讼法,使之能够适应尊重保障人权与和谐社会建设的需要;

五是进一步加强对公民的经济、社会和文化权利保障,着力解决“上学难”、“看病难”、“住房难”、“两极分化”、“贫富不均”等老大难问题,着力保障弱势群体的权利;

六是认真实施《国家人权行动计划》。

从城市法治建设的角度来看,尊重保障人权的底线要求,是严格依照程序法和实体法的规定办事;高线要求,是建设服务型政府,执政为民、执法为民、司法为民,真正做到全心全意为人民服务。

 (五)制定城市法治建设的发展战略和实施规划。

城市法治建设应当立足本市的实际,深入调查研究,全面了解法治国情,切实摸清法治省情、法治市情、法治区情,同时学习借鉴国际和港澳台的城市法治建设经验,科学论证和设计城市法治建设的发展战略和规划方案,循序渐进地推进。

城市法治建设应当制定科学合理、重点突出、简便易行、切实管用的法治建设指标体系,一方面用以落实城市法治建设的发展战略和规划方案,另一方面用以保障地方经济政治社会文化建设各项主要发展目标的实现。

应当进一步加城市法治建设的奖惩力度,赋予本市法治建设指标体系一定的拘束力和强制性,切实保证相关指标的落实。

2003年上海市研究制定的《上海市法治指标建设体系》,分为以下10项:司法指标、执法指标、普法指标、法律监督指标、公共安全指标、社会参与指标、法律资源指标、法律服务指标、基础指标、其他指标。

2004年北京市研究制定的《城市法治环境评价体系》,确定了18个评价指标,并结合现行法治系统运行机制和18个指标的性质及所反映的内容,将城市法治环境评价指标体系分为立法、执法和司法、物质投入保障、公民权利保障4个方面的层次结构。

2007年制定的杭州市余杭区法治指数,将法治指数分为党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等9个序列。

南京市江宁区提出的法治社会的指标包括5个一级指标:民主法治实验区、依法行政示范区、公正司法模范区、合格街镇标杆区和法治建设惠民区。在一级指标下再具体细化为22个二级指标、52个三级指标。

2009年制定的法治昆明综合评价体系,确立了3个一级指标系统(法治的社会环境综合指标、法治的制度环境综合指标、法治的人文环境综合指标)、13个指标群(社会安全、市场有序、社会廉洁、法律资源、依法执政、民主政治、规范立法、依法行政、公正司法、法制宣传教育、法律监督、公众评价性指标、公众体验性指标)和32个具体要素指标系统。

2010年制定的杭州市法治指数指标体系,包括4个一级指标、22个二级指标以及各类客观数据、民意调查组成的若干三级指标。

深圳市2010年出台《深圳市建设法治政府总指标体系》,主要侧重于建立法治政府指标体系,推进法治政府建设进程。

香港的法治指数包括法治的条件7项:现有法律符合健全法律的基本要求、政府依法行事、防止政府任意行使权力的规则存在、法律面前人人平等、执法公 正、普遍的司法公正、程序公正,以及法治的二级条件16项。

美国律师协会、联合国际律师协会、泛美律师协会等律师组织发起了“世界正义工程”(the World Justice Project,提出了法治指数评估体系,作为衡量一国法治状况的重要量化标准。

“世界正义工程”明确了法治的4项基本原则:1.政府及其官员均受法律约束;2.法律应当明确公开稳定公正,保护各项人权和基本自由;3.法律的颁布、管理和执行程序应公开公平高效;4.司法职业担纲者应由德才兼备、独立自主的法官、律师和司法人员组成,他们应数量充足、资源充沛并具有代表性。

根据这4项基本原则总结出用于评估一国法治状况的法治指数。

该法治指数体系分为四组,16个一级指数和68个二级指数。

第一组指数强调法治的宪法化和制度化,以保证执政权力受到约束;

第二组指数强调法治以公正公开和稳定的立法体系为依托;

第三组指数强调法治在司法过程中的公开公平与高效性;

第四组指数强调法治需以独立自主、德才兼备的法律人群体为保障。

(六)扎实开展创建法治城市的活动。

司法部2008年下发的《关于开展法治城市 法治县(市 区)创建活动的意见》指出,开展法治城市、法治县(市、区)创建活动,是党中央、国务院转发的“五五”普法规划提出的明确要求,是依法治理工作的进一步深化,是促进地方法治建设、提高各项事业法治化管理水平的重要法治实践。

截至20101014日,全国已有19个省(区、市)、130多个市(地、州、盟),500多个县(市、区)开展了法治创建活动,有力地推进了依法治国进程。

司法部提出法治城市创建活动的任务,主要包括五个方面的内容:加强地方立法和规章制度建设,这是依法治市的重要前提;推进依法行政,这是依法治市的关键环节;坚持公正司法,这是法治建设的核心要素;加强基层民主法治建设,这是依法治市的基本要求;加强法制宣传教育,这是依法治市的基础工程。