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陈斯喜:60年立法的回顾与展望

时间:03-20  来源:  作者:

    编者注:本文根据陈斯喜在“华大讲堂”第七场报告会的演讲内容整理而成,有所删减

 

非常高兴回到我们福建来,特别是到我们华侨大学来。来到大学就感受到了学校的生动活泼气息,有一种朝气扑面而来,感到像回到了学生时代一样;泉州是改革开放的前沿,又感受到了一种敢闯爱拼的气息,所以来到这里我确实感到非常的高兴。

今天要跟大家一块来分享的是六十年立法的回顾与展望。我参加立法工作二十多年,只能说是了解了一些情况,并没有太多的研究,今天主要跟大家一块来回顾一下。我想和大家分享四个问题,首先简要地回顾一下立法所走过的历程,然后回顾一下立法的主要成就,之后再总结一下立法的主要经验,最后谈几点对今后立法的展望。

 

一、历程回顾

 

(一)如何理解废除国民党的“宪法”和“法统”

大家知道,早在建国前夕,我们党就宣布国民党的“伪宪法”和“伪法统”应予废除,这个在四九年元旦我们党就做了宣告。后来,针对国民党把法统不致中断作为“和平”的条件之一,毛主席发表了《关于时局的声明》,提出同国民党和平谈判的八项条件,其中明确提出废除伪宪法废除伪法统19492月,我们党发布了《关于废除国民党六法全书以确定解放区司法工作的指示》,再次宣布国民党的宪法和法律全部应该予以废除。到了19499,全国政治协商会议通过了共同纲领,以法律文件的形式正式宣布废除国民党反动政府一切压迫人民的法律。废除国民党“宪法”和“法律”,为我们建立新中国和建立我们新的法律制度,扫清了法律上的障碍。

现在回过头来看,我们对废除国民党政府的“宪法”和“法律”,应当怎么来认识呢?我们废除国民党政府的“宪法”和“法律”,是废除它作为一种全国性政权的合法性以及国民党“宪法”和“法律”在全国实施的法律效力,是从这个角度来废除的。我们废除以后,国民党又把他的“宪法”和“法律”带到了台湾,在台湾继续实行,应该说经过这六十年,现在它实际上已经演变成一种地区性法律。现在两岸还没有统一,作为一种地区性法律它在台湾实施,有它的有效性,这是我们不能否认的。如果否认它在台湾实施的有效性,两岸交流涉及的法律问题将难以处理。那么由于它在台湾实施,还有它的有效性,因此台湾居民根据他们的法律所产生的法律关系,有些涉及到我们大陆,或者大陆居民到台湾去进行活动,作为法律事实要根据两岸的法律合作安排来处理。

当然,要搞清楚和明确的一点,就是台湾的一些台独势力,他们也要求废除或者修改他们的“中华民国宪法”,这一点跟我们废除国民党政府“宪法”和“法律”是不一样的。他们要求废除或修改的是他们“宪法”当中对一个中国的确认,他们要改的是这个。我们废止的是他们的全国性法律效力,现在作为一个地区性的法律,我们要根据两岸法律合作来处理。对台独势力要废除或者修改他们“宪法”当中对一个中国的确认,我们当然是要坚决反对的。

(二)新中国60年立法历程

建国以后,我们就开始了自己的立法工作,开始构建我们新中国自己的法律制度。今年是建国六十周年,立法也走过了六十年历程。回顾六十年来,大致可以分为两个三十年,两个时期和六个阶段。

前三十年,是从49年到78年。这三十年可以分成三个阶段:

.初步探索阶段。

第一个阶段是1949年到1954,这个阶段主要是进行初步的探索。1949年政治协商会议第一次会议除通过了起到临时宪法作用的共同纲领以外,还通过了《中央人民政府组织法》、《人民政协组织法》,拉启了新中国立法的序幕。

根据共同纲领的规定,在普选的全国人民代表大会召开以前,由政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权,选举中央人民政府委员会,“并付之以行使国家权力的职权。”所以,当时国家立法权是由政治协商会议和中央人民政府委员会来行使的。在这个阶段,由政治协商会议或者中央人民政府委员会通过或者批准政务院提出的法律总共有25件,除上述两个组织法外,还包括《政务院及组织机构组织通则》、《人民法庭组织通则》、《婚姻法》、《土地改革法》、《工会法》等一批法律。除外,政务院依据职权还颁布了一些法律性文件。

这个阶段立法的主要成就:一是开启了新中国立法历程并进行了初步的探索;二是为新中国建立奠定了法律基础;三是为新中国各方面建设提供了初步的法律保障。

2.初步发展阶段。

第二个阶段是从19541958,这个阶段是初步发展阶段。1954,我们召开了第一届全国人民代表大会第一次会议,在这次会议上通过了新中国的第一部正式的《宪法》,现在我们习惯称为“54宪法”。第一届全国人民代表大会第一次会议的召开标志着人民代表大会制度的正式建立,从那以后我们国家的立法权就转到由全国人民代表大会来行使。从1954年到1958年,在短短的几年当中,全国人民代表大会及其常务委员会总共制定的法律就有60件,可以说这个立法成绩是比较大的。主要包括《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》、《逮捕拘留条例》、《兵役法》、《治安管理条例》等。在这个阶段,除了刚才这些法律以外,还批准了一批民族自治地方制定的自治条例和单行条例,还制定了一些法律性的文件。

在这个阶段,我们党及国家主要的领导人像毛主席等第一代领导人,对法制建设是比较重视的,像“54宪法”,毛主席亲自主持起草,他对这部宪法的制定是下了很大功夫的。所以在这个阶段,应该说我们的立法是取得了比较显著成就的。归纳起来主要有这么几个方面:一是制订了具有中国特色和宪政精神的宪法,“54宪法”应该说这是一部比较好的宪法,后来我们1982年制定新宪法的时候,基本上沿用了“54宪法”的框架和内容;二是初步形成了中国特色法律体系和法律制度的轮廓开始显现;三是初步积累了一些立法经验。

3.遭受挫折和停滞的阶段。

第三个阶段是从1959年到1978年,这个阶段是我们的立法遭受挫折和停滞的阶段。大家都知道,1957年我们开展了反右运动,后来这个反右运动扩大化了,从那以后,我们国家的民主法制建设开始遭受挫折。从1959年到1977年这个整整19年的时间里,我们国家基本上没有什么立法活动,当时党中央,后来是中央文革,也发布一些文件,但是作为国家的立法基本上没有什么活动。在这个期间里,全国人大常委会只在1963年和1964年通过了三件法律。63年通过了《商标管理条例》、《军官服役条例修正》,64年通过了《外国人入境出境管理拘留管理条例》,19年当中只有这两年通过了这3件法律。19751月召开了四届全国人大一次会议,这是在整个文革期间召开的唯一一次全国人大会议,这次会议通过了一个宪法,现在称为“75宪法”,但是这个宪法通篇都是用文革语言写成的,都是口号性的,没有什么生命力,特别是对公民的权利没有给予基本的尊重和保障,所以这个宪法实际上没有发挥什么好的作用。197610月“四人帮”被粉碎,文化大革命基本结束,但是我们又经历了两年的徘徊时间。在粉碎“四人帮”之后两年,在1978年召开了五届全国人大一次会议,通过了我们国家的第三部宪法,称为“78宪法”。除了通过这部宪法以外,当时全国人大常委会也先后召开过三次会议,通过了《关于工人退休退职的暂行办法》、《安置老弱病残干部的暂行办法》、《中国人民解放军干部服役条例》这3件法律。

从十一届三中全会以后,我们国家进入了改革开放新时期,在这个时期的30年当中,我们国家的立法也可以分为三个阶段:

1.快速恢复发展阶段。

第一个阶段是从19791992年,这个阶段是快速恢复发展阶段。这个阶段,经历了五届、六届、七届这三届全国人大。

197812月党的十一届三中全会明确提出,为了保障人民民主必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使各种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。并明确提出,从现在起应该把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的议事日程上。

这次会议之后,受邓小平同志委托,彭真同志主持建立了全国人大常委会法制委员会。法制委员会总共有80多人,大部分是刚被解放出来的老同志。当时从法律上讲,立法权在全国人大常委会,但是当时五届全国人大产生的常委会组成人员当中,有相当一部分是文化大革命中的积极分子,要依靠他们来进行大规模的立法,有一定的困难。所以当时邓小平同志就提出组织一个强有力的班子,因此就组织了这个法制委员会。当时这个法制委员会实际上在一定程度上行使了立法权。当然了,他最后还是要提请全国人大常委会来审议通过的,但对一些实质性的问题,主要是由当时的法制委员会来研究确定的。这个法制委员会到了82年新宪法通过以后就改为现在的法律委员会,法制委员会的一部分成员就改任为法律委员会成员,一些工作人员就成立了法制工作委员会。

法制委员会一成立就立即展开立法,仅仅几个月时间就起草出了一批法律。19797月五届全国人大二次会议同时通过了《关于修改宪法的若干规定的决议》、《选举法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《中外合资经营企业法》等七部法律,可见当时的立法势头是很猛的。从那以后,我们国家的立法就进入了一个快车道,在较短时间内重新修订颁布了现行宪法,相继出台了婚姻法、民法通则、继承法、民事诉讼法、行政诉讼法、外资企业法、中外合作经营企业法、土地管理法等一批重要法律。

1979年到19833月五届全国人大任期结束,除2件宪法修改和1982年新宪法外,共通过法律35件,其中新制定法律33件,修改法律2件。此外,还通过了法律问题的决定28件。1983年到1987年底六届全国人大任期内,共通过42件法律,其中新制定法律37件,修改法律5件。此外,还通过了法律问题的决定23件。1988年到1992年七届全国人大任期内,除宪法修改1件外,共通过49件法律,其中新制定法律44件,修改法律5件。此外,还通过了法律问题的决定38件。

这个阶段的立法特点,主要是为重建社会秩序和推动改革开放提供法律支撑。因为文革后我们各方面的工作都在恢复过程中,特别是国家政权建设、社会秩序等各方面都急需要法律来规范;另一方面是推动改革开放发展。这个阶段立法的主要成就:一是颁布了一个富有时代精神的新宪法,把“一个中心两个基本点”这一我国新时期的基本路线作为我国宪法的根本原则确立下来;二是改革形成了中国特色的立法体制,我们现在的立法体制是改革开放以后经过一系列改革形成的,它和1954年确定的立法体制有很大的不同;三是初步形成了中国特色法律体系框架,在这个阶段我们制定了一批国家机构的、刑事的、民事的基本法律,七个法律门类已经初具轮廓。

2.深化充实阶段。

第二个阶段是从1992年到2003年,是深化充实阶段。这个阶段,经历了八届、九届这两届全国人大。

大家知道,1992年邓小平同志南巡并发表了重要讲话。他在讲话中深刻指出,是计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。根据小平同志南巡讲话精神,199210月份我们党召开了十四大,明确提出,经济改革的目标是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上,建立和完善社会主义市场经济体制。在这个之前,我们国家的经济体制改革究竟要朝哪个方向发展,是有不同意见的。十四大明确提出经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制,这是一个非常重大的决定,结束了对改革目标的长期争论。

改革目标以后,我们国家的立法重点也发生了比较重大的转变,就是从80年代到90年代初以重建社会秩序为主,转向为建立和完善社会主义市场经济体制提供法律支撑,加大了有关市场经济方面的法律的制定,相继出台了一批规范市场行为和市场秩序的法律,比如说像《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《证券法》、《保险法》、《人民银行法》、《商业银行法》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《拍卖法》、《招投标法》等一批有关市场经济的法律,都是在这个时间段制定出来的,对市场经济体制的建立提供了有力的法律保障。当然,这个阶段也制定了一些其他方面的法律,比如立法法、行政处罚法、政府采购法等一批重要法律。

在这个阶段,除了1993年和1999年两次宪法修改以外,全国人大及其常委会通过的法律总共有153件,其中新制定的法律有97件,修改的法律有56件。1993年到1997年八届全国人大任期内,除宪法修改1件外,共通过78件法律,其中新制定法律62件,修改法律16件。此外,还通过了法律解释1件,法律问题的决定39件。1998年到20032月九届全国人大任期内,除宪法修改1件外,共通过法律75件,其中新制定法律35件,修改法律40件。此外,还通过了法律解释8件,法律问题的决定30件。

这个阶段的立法的主要成就:一是进一步修改完善了宪法,把实行社会主义市场经济和依法治国、建设社会主义法治国家确立为宪法的基本原则;二是进一步完善了有中国特色的立法体制和立法机制,这主要体现在2000年的通过的《立法法》,形成了独具中国特色的“三审制”、开门立法等制度;三是进一步充实了中国特色社会主义法律体系,到了2003年初九届全国人大任期结束,全国人大郑重宣告中国特色社会主义法律体系初步形成。

 

3.充实完善阶段。

这个阶段是从03年开始到现在,主要是充实完善阶段,经历了十届和十一全国人大。

200310月党的十六届三中全会提出,坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。科学发展观的提出,对我们的经济社会发展有很大的指导作用,同时也对我们的立法工作有很强的指导意义。从那以后,我们的立法也更加注重以人为本,更加注重民生。在这个阶段,我们加大了社会方面的立法力度,出台了《道路交通安全法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》、《食品安全法》、《促进循环经济法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等一批法律,还审议了《社会保险法(草案)》,《国家赔偿法(修改草案)》等等。在短短的时间内,出台了一批社会方面的法律,使社会法更加充实。当然,这个阶段还继续制定了其他在法律体系中起支架作用的法律,比较重要的有《物权法》、《行政许可法》、《公务员法》、《监督法》等,还审议了《行政强制措施(草案)》、《侵权责任法(草案)》(200912月该法已获通过)等,这些都是在法律体系中不可或缺的。

这个阶段主要的立法成就:一是进一步修改充实了宪法,将尊重和保障人权写入了宪法,之使成为一项重要的宪法原则,这是一个了不起的进步,是以人为本思想的重要体现,受到世界的广泛关注;二是进一步充实了中国特色社会主义法律体系,特别是重点加强了关系民生的社会领域的立法和促进经济结构调整的立法,到2007年中国特色社会主义法律体系已经基本形成;三是加强了民主立法科学立法,在提高立法质量方面迈出了新的步伐,开展了立法听证,将所有法律草案向社会公布形成制度化,对建国以来的所有法律进行了清理,等等。

 

二、主要成就

 

总结60年来特别是改革开放30年来的立法成就,主要有以下三个方面:

1.形成了一个比较成熟的立法体制。

经过60年的探索和改革完善,我国的立法体制已经基本成熟定型。在建国初期,按照1954年宪法规定,全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。当时的立法体制是一个高度集权的立法体制,全国人大常委会没有立法权,它只可以制定法令。法令不同于法律,法令是具有法律性质的规范性文件。国务院作为最高行政机关,还有地方的各省、自治区、直辖市人大都没有立法权。高度集权的立法体制,经过一段时间实践以后,证明它不能适应我们国家法制建设的需要,也不能适应经济社会建设的需要,所以54宪法颁布不久就开始酝酿对立法体制进行改革。最早在1955年全国人大就做出了一个决定,授权全国人大常委会制定单行法规,但还不能制定法律。1959年再次授权全国人大常委会可以对法律进行修改,但它自身还不能制定法律。1959年这个授权后来实际上也没有实行,因为从1959年以后我们国家的立法已经基本停滞。

1978年十一届三中全会以后,我国对立法体制进行了一系列重大改革,1982年宪法肯定了这些改革成果,2000年《立法法》又进一步进行了完善。按照宪法和立法法的规定,我国现行的立法体制是统一的、分层次的立法体制。所谓统一,就是全国人大及其常委会统一行使国家立法权,法律只能由全国人大及其常委会来制定,其他国家机关不能行使国家立法权,不能制定法律。所谓分层次,就是其他国家机关可以依法行使部分立法权,一是国务院可以制定行政法规;二是省一级人大及其常委会和较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规;三是民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。此外,国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构,省一级和较大的市的人民政府,可以制定规章。实践证明,我国这样一个统一的、分层次的立法体制,既有利于维护国家法制的统一,又有利于充分发挥各方面的积极性、主动性和创造性,对加快国家法制建设,起到了极其重要的促进作用。

刚才讲的较大市包括这么三类:第一类是省、自治区人民政府所在地的市,比如像我们福州市它就属于省政府所在地的市,这种市全国一共有27个;第二类是经国务院批准为较大市的市,国务院先后批准了几次,总共批准了18个市为较大市,比如说大连、青岛等;第三类是经济特区所在地的市,总共有4个,就是深圳、厦门、汕头、珠海。这四个市有两个立法权,一个是授权立法权,就是全国人大或全国人大常委会专门作出授权决定授予他们制定经济特区法规的立法权,一个是根据2000年通过的《立法法》,他们享有地方性法规的制定权。现在这种较大的市全国总共有49个,就是有49个市可以制定地方性法规。但较大的市立法权不是完整的立法权,是半个立法权,他们制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后才能实施。自治地方包括自治区(共5个)、自治州(共30个)、自治县(共117个),全国共有自治地方152个。在我们单一制下的国家,赋予这么多地方享有立法权是很了不得的。一般来说,联邦制国家的州才享有立法权,单一制下的地方一般不享有立法权。我们国家的立法体制既不同于西方的一些联邦制国家,也不同于西方的一些单一制国家;既不同于西方的一些议会制国家,也不同于西方一些以行政为主导的国家的政体形式。我们既是人民代表大会制,又是单一制国家。从人民代表大会制度来讲,我们的国家权力属于人民代表大会,但我们在立法权上又赋予行政机关很大的立法权,特别是国务院在制定行政法规上有很大的立法权;从单一制来讲,我们又赋予地方很大的立法权,所以是独具中国特色的立法体制。

2.形成了一套行之有效的立法机制。

经过多年不断发展完善,在立法机制方面我国也已经形成了一套自己的制度,主要有这么几个方面:

一是形成了一种“三审制”或者“两审制”的立法审议体制。在西方国家立法当中有一个制度叫“三读”,我们不实行“三读”制度,而是实行“三审制”。所谓“三审制”,就是一部法律草案提交全国人大常委会审议的时候,一般要经过三次常委会会议审议才能交付表决。也就是说,一般来讲一部法律草案没有经过三次会议审议不能交付表决,这样可以使我们的立法更加慎重。这个制度的确立是经过长期探索形成的。在50年代和80年代初,当时我们立法是实行“一审制”,就是一个法律草案提交全国人大常委会审议,单次会议审议单次就通过。而且当时的常委会会议一般只开半天,时间很短。在这么短的时间内既要审议又要通过,可想而知立法的质量是难以保证的。从83年开始全国人大常委会实行“两审制”。833月份委员长会议做出一个决定,从那以后立法要实行“两审制”,法律草案提请常委会审议的当次会议不表决,由常务会组成人员会后去进行调查研究,在下一次会议上继续审议,然后再表决。“两审制”实行了10多年,到99年就开始实行“三审制”,2000年通过的立法法正式从法律上明确规定实行“三审制”。实行“三审制”,可以使法律草案审议得更加充分。在地方人大立法中,大多是实行“两审制”,个别地方也实行“三审制”。

二是实行统一审议或者统一审查制度。在全国人大和地方人大立法中,所有的法律草案或地方性法规草案都要由全国人大法律委员会或者地方人大法制委员会进行统一审议;在国务院立法中,所有行政法规草案都要由国务院法制办公室进行统一审查。从制度上实行统一审议或统一审查制度,可以在一定程度上避免立法的部门主义。现在我们立法上部门倾向是比较严重的,我们许多的法律草案、法规草案主要是由部门起草的。部门在起草过程中往往从它本部门利益考虑较多,所以渗透了很多的部门利益倾向,出现了一种公共权力部门化、部门权益法制化倾向,影响了立法质量。从制度上有一个统一审议或统一审查机制,对抑制部门利益倾向可以起到一定作用。

三是实行开门立法制度。经过多年的努力,我们已经形成了一系列的开门立法制度,包括听证会制度、论证会制度、座谈会制度,还有法律法规草案向社会公布制度,等等。从去年开始,所有的提请全国人大常委会审议的法律草案都要在中国人大网站上公布。如果大家关心我国的立法情况,可以上中国人大网站上去看有哪些法律草案正在审议,可以在中国人大网站提出意见和建议。对一些重要的法律草案,在公布的同时还要组织公民讨论,让各方面的意见能够得到充分的表达。

3.基本形成了一个中国特色的法律体系。

除了立法体制机制的完善以外,我们立法成就的第三个方面,就是基本形成了一个中国特色的法律体系。

法律体系,是指按照一定的原则把一个国家的所有法律规范组成一个有机的统一整体。它包括两个方面的内容:

第一,它是由哪些法律规范构成的?我国的立法体制是个统一的分层次的立法体制,因此,我国的法律体系从法律规范构成来讲,宪法是核心,法律是主干,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是重要的补充。大家可能会提出一个问题,规章算不算我国法律体系的组成部分?是不是我国法律体系的法律渊源?经过反复研究,我们认为规章不是我国法律体系的组成部分。为什么这样说呢?因为规章主要是一些执行性的规定,它基本上没有创设公民权利义务的权力,或者只有很小的创设权。很小的创设权就是我们的省级和较大市政府规章,它可以在行政管理职权范围之内有一定的创设权,国务院部门规章是没有创设权的,它只能根据法律法规做一些实施性的规定。所以从制度、规则的创制来讲,规章不具有重要意义,因此没有把规章作为法律体系的构成部分。当然,实践中规章是发挥着很重要的作用的,而且规章中存在的问题也比较多,需要加强对规章的规范,但这是另外一个问题。

第二,它是由哪些法律部门构成的?一个国家的法律体系由哪些法律部门来构成,也就是应当划分哪些法律部门?在不同国家,法律传统不同,划分方法也有所不同。在西方国家,一般是把它分为公法和私法两大部门,或者分为公法、私法、混合法三大部门。建国前,国民党政府把它的法律划分为六个部门,汇编的法律全书称“六法全书”。现在台湾地区仍然是分为宪法、民法、刑法、行政法、民事诉讼法、刑事诉讼法六个法律部门。我法律体系究竟划分为多少个部门比较好,这在学者当中有很多争论。九届全国人大期间专门成立了一个研讨小组,对我国法律部门怎么划分专题进行研究。经过反复研究,比较多的意见认为,根据我国的情况还是划分为七个部门比较好。这七个法律部门是:宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

目前,除宪法外,我国现行有效的法律共229件,行政法规共682件,截止08年底地方性法规共8649件。其中,省级地方性法规5162件,较大市的地方性法规2534件,自治条例138件,单行条例560件,深圳、珠海、厦门、汕头四个经济特区制定的经济特区法规255件。目前,我们国家在政治经济文化社会生活方面已经基本做到有法可依,无法可依的状况已经得到基本解决,这在我国历史上是一个巨大的成就。我国历史上没有法治传统,特别是文化大革命完全是无法无天,在30年里我们基本上做到了有法可依,这是非常了不起的。今后我们虽然还要继续制定一些新的法律和修改现有法律,但从法制建设来讲,严格执法问题已经成为更加突出的问题。现在执法不严问题比较大,群众意见比较多,损害了法律的权威,影响了法律的有效实施,这是今后我国法制建设应当着重加以解决的问题。

我们讲,中国特色社会主义法律体系已经基本形成的主要标志:一是七个法律部门都已经形成;二是七个法律部门中基本的、主要的法律都已经制定出来;三是以宪法为核心、法律为主干,与之相配套的行政法规、地方性法规大都已经制定出来。比如,宪法共50个条文规定制定法律,都已制定有相关法律;在116件法律中总共有265个条文规定国务院要制定行政法规或配套规定,也大多已经制定出来;有38件法律总共有48个条文规定有关部门要制定配套规定报国务院和军委批准或备案,大多都已有相关规定;有69件法律95个条文规定有立法权的地方要制定配套规定,大多已出台了相应规定。综合这些情况,我们下一个结论,就是我国的法律体系已经基本形成。

当然,按照十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系,我们还要继续抓紧制定一批支架性、基础性的法律,比如《侵权责任法》,这是民法当中不可或缺的一部法律,现在正在抓紧制定;还有《社会保险法》,这是我们社会法当中不可或缺的,现在也正在抓紧制定。即使到了2010年以后我们形成的中国特色社会主义法律体系,也只能说是构建成了体系,还不能说是一个完备的体系。对这一点我们要有清醒的认识,不能说法律体系基本形成或法律体系形成以后,法律体系就会非常完备。

今年三月份,吴邦国委员长在十一届全国人大二次会议上所作的常委会工作报告中对怎么认识我们国家的法律体系做了阐述。他提出要把握好以下四点:一是不能用西方的法律体系来套我们的法律体系。外国法律体系中有的法律,不符合我国国情和实际的,我们不搞;外国法律体系中没有的法律,但我国现实生活需要的,要及时制定。二是行政法规和地方性法规都是法律体系的重要组成部分。对用法律来规范尚不具备条件的,可依法制定行政法规和地方性法规,待取得经验、条件成熟时再制定法律;对一些地方性事务和具有民族地区特点的事项,可依法制定地方性法规或自治条例、单行条例进行规范。三是要区分法律手段和其他调整手段的关系,需要用法律调整的才通过立法来规范,以更好地发挥法制的功能和作用。四是我们的法律体系是动态的、开放的、发展的,本身就有一个与时俱进的问题,需要适应客观形势的发展变化,不断加以完善。吴邦国委员长提出的四点对于我们正确认识我国法律体系是不是基本形成或到明年是不是能够形成具有重要意义。

 

三、主要经验

 

第三个问题想讲讲我们国家60年来立法的主要经验。我个人认为主要有以下几点:

1.必须坚持当代中国的核心价值追求。

法律是一种规则,但它不是一堆死的规则,它是有灵魂的。法律不仅是规则的载体,更是价值的载体。所以立法必须始终坚持一个原则,就是要给法律注入灵魂。亚里士多德在讲到法治的时候是这样说的,法治包含两层意思,已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。意思是说,法治不是简单的以法律来进行统治,而要依照良好的法律来进行统治。如果法律本身不好再依照不好的法律来进行统治,那么对人民来讲就不是什么福音,而是比没有法律更坏的祸害。那么什么是良法?简单地说就是有道德的法律。古人讲“厚德载物”,只有厚德才能载法。如果离开了对道德这个问题的追问,我们的立法工作就会误入歧途。那么什么是有道德的法律?就是能够体现时代核心价值的法律。因为一个社会特别是在市场经济条件下,价值追求是多元的,你认为好的在我看来不一定是好的。立法是为所有人设规立制,而不是为一部分更不是为一小部分人立法。这就要求我们必须从多元的价值追求中寻找出最大多数人的最大限度的价值共识。所以立法要肯定的价值,其实就是我们古代一直崇尚的中庸之道。可以说,能够行以中庸的法律才是良法,才能得到最大多数人的拥护。

那么,什么是当代中国的核心价值追求?纵观一百多年来中国人民始终不渝孜孜以求的,首先是实现国家独立和民族解放,然后再此基础上建立一个公平正义、民主法治、保障人权的社会。社会主义社会,就是为了实现这些核心价值的社会。而在这些价值追求中,公平正义是社会主义的首要价值。我们国家为什么要是走社会主义道路?最主要的就是社会主义是以公平正义为首要价值。胡锦涛总书记曾指出,维护和实现社会公平正义,涉及最广大人民的根本利益,是我们党坚持立党为公、执政为民的基本要求,也是我们社会主义制度的本质要求。温家宝总理也曾指出,让公平正义成为社会主义的首要价值。中国人民是最主张公平正义的。建立一个公平正义的社会是我国人民的长期理想和不懈追求,维护公平正义是我们社会主义的首要任务。

公平正义通常包含三个层次的正义:第一个层次是社会结构的正义,每个人在社会地位上和发展机会上是平等的。我们中国的传统社会是差序格局,是一个等级社会,这是一种不平等的社会。那么我们现在就是要从差序格局转化为等序格局,每个人的地位平等,起点平等,也给每个人创造同样发展机会。第二个层次是分配的正义,包括初次分配和二次分配都应当体现正义,符合正义要求。第三个层次是救济正义,就是当权利受到侵害时,能够及时有效地得到救济。这三个层次的公平正义,在我们法律当中是通过不同的法律来体现和保证的。比如,第一个层次的社会结构正义,主要是通过宪法、行政法等法律来体现和保证;第二个层次的分配正义,主要是通过经济法、民法商法等法律来体现和保证;第三层次的救济正义,主要是通过刑法、诉讼法等法律来体现和保证。

第二个方面的核心价值追求是民主法治。十七大报告提出,人民民主是社会主义的生命。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。依法治国、建设社会主义法治国家,已载入我国的宪法,是我国的基本治国方略。所以,民主法治当然是社会主义的核心价值追求。

第三个方面的核心价值追求是人权保障,这是社会主义的应有之义。人权是人固有的、不可剥夺的权利。人权与公民权利是密切相关的,但它又不等同于公民权利。人权先于公民权,公民权是宪法和法律确认的权利,包括选举权和被选举权等。我国是人民当家作主的社会,它必然是一个充分尊重人的主体地位和保障人的权利的社会。保障人权已经载入宪法,是我国宪法的一项重要原则。

总之,社会主义社会一定是一个公平正义的社会,一定是一个民主法治的社会,也一定是一个保障人权的社会,是一个人道的社会。所有这些价值都是社会主义的核心价值。立法必须把这些核心价值融化进法律条文之中,使他们成为法律的灵魂。法律只有充分体现这些核心价值,才能为维护和实现人民的利益服务,才能得到最广大人民群众的支持和拥护,才能得到切实有效的实施。

为了实现这些核心价值,就必须始终坚持宪法确立的一个中心两个基本点这一基本路线,始终把发展作为第一要务,不断解放思想,与时俱进,只有做到这些,才能实现公平正义,才能实现民主法治,才能保障人权。我刚参加立法工作不久,就听一位领导讲,我们从事立法工作也是从事民主法治工作,我们所能发挥的作用是有限的,但一定要在我们力所能及范围内推进民主法治建设,只要条件允许,就要努力推进民主法治向前发展。这就是立法者所应当具有的道德和责任。

2.必须坚持与改革开放相同步。

第二条经验就是必须坚持与改革开放相同步。立法既要肯定改革开放的成果,也要引导、规范、保障和推进改革开放的顺利进行。改革开放以来,我们社会关系的变化是非常剧烈的,但是法律的特点又相对稳定,所以怎么处理好立法与改革的关系,是立法始终必须注意的一个问题。总体上讲,就是立法要与改革开放的进程保持同步,既不能太超前,又不能太滞后。比如,为推进改革开放,在19797月五届全国人大二次会议通过的第一批七部法律中就包括了《中外合资经营企业法》,之后,随着改革开放的不断深化,又相继制订了《外资企业法》、《中外合作经营企业法》等一系列法律,极大地促进了外资的引进和利用。再比如,1988年为适应外商投资企业的用地需要,专门修改了《宪法》当中关于出租土地的规定。1982年制定《宪法》的时候,当时没有外商单独投资兴办企业的情况,也不允许不这么做。所以当时《宪法》规定国有土地不能出租,外商只能跟我们合资合作兴办企业。但后来改革开放发展了,外商除了合资合作以外,更愿意自己单独兴办企业。外资单独兴办企业就带来了一个问题,它需要租用土地,所以当时就及时对《宪法》的这一条规定做了修改,允许土地使用权进行依法转让,也就是允许出租,以适应改革开放的需要。这方面的例子很多。有些在改革开放还不到位的时候,我们立法往往要放慢一些步骤,或者规定得原则一些,为改革开放留下空间。总的意思就是立法不能为改革开放制造障碍,不能把一些有利于改革开放的做法置于非法境地。

3.必须必坚持继承、借鉴、创新相结合。

第三条经验就是必须坚持继承、借鉴、创新相结合。马克思曾指出,立法者应该把自己看成一个自然科学家。他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。也就是说,立法必须始终坚持从国情和实际出发,继承历史传统中优秀的部分,使它发扬光大,同时,也要总结当代的实践经验,还要大胆学习借鉴别国有益的经验。我们立法当中这方面的例子很多,我们研究法律的时候,可能会注意到我们法律中有很多规定都是从西方借鉴过来的。但在借鉴过程中,也不是简单的照抄照搬。我们的立法主要是借鉴欧洲大陆法系的一些做法,但也不仅限于借鉴欧洲大陆法系,也借鉴英美法系,把他们两个制度最合理的部分拿过来为我所用。所以我们每一个法律的制定,都要研究美国的、英国的、法国的、德国的、日本的等国家的法律,还要研究我们自己的香港、台湾地区的法律。但更重要的是必须在继承和借鉴当中实现创新和转化,使它现代化、中国化,使过去优秀的传统能够适应现代的要求,使外国有益的做法和经验能够适应中国的国情和实际,变成我们自己的东西。比如像我国的调解制度,就是对我国历史上崇尚没有诉讼的传统,以及延安时期的马锡五审判方式的继承和发扬光大。还有像法人制度、现代公司制度、证券制度、信托制度等等都是从其他国家借鉴过来的,但又不是简单的照搬照抄。

4.必须注意选择恰当的立法策略。

第四个经验就是必须注意选择恰当的立法策略。我国是一个法治后发展国家,又处在改革开放过程中,加上我们国家比较大,各地的情况很不相同,这些情况就决定了我们的立法必须处理好两个关系,第一个就是法律的稳定与改革的快速变化的关系,第二个就是法制的统一与各地差异的关系。

30年来,我们在处理这两个关系当中主要是采取了这么一些措施:一是成熟一个制定一个。就是说有些法律是需要制定的,但是在改革过程中,经验还不成熟,这样的一些法律就可以先不制定,或者先就成熟部分进行立法。比较典型的是民法典。民法典在50年代就开始起草,79年一恢复立法工作就把制定民法典列入了重要的议程,但是一直到80年代初,起草了许多稿都感到难以适应时代的发展。后来就改变了民法的立法策略,把它分拆成若干个单行法分别制定,先后制订了《民法通则》、《继承法》、《合同法》、《物权法》,现在又在审议制定《侵权责任法》,将来还要再制定一部《涉外民事关系法》。这些法律都制定出来以后,我们民法的各个部分就基本齐全了,在这个基础上,将来再把它整合成一个民法典。这是多年来我们立法能取得这样成就的一个重要策略。

第二个策略就是宜粗不宜细,或者是先粗后细。有些正在改革过程中,或者改革还不到位,或者各地差别又很大,但是又不能没有法律,在这种情况下采取的一个办法就是规定得原则些,然后再逐步细化。现在有很多人批评我们的法律太原则,不够明确,不够具体,缺乏可操作性,应该说这个批评是对的,是有道理的。但是有许多情况下,规定得原则些是不得已而为之。当然有些是可以规定得细一点的,但因为我们立法工作做得不够细致,比较粗糙。但主要是不得已而为之。在80年代和90年代初制定的一些法律,当时的指导思想就是先把制度建立起来。比较突出的一个例子就是《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。这两部法律制定的时候,很多人希望能规定得全面一点、具体一点,但当时经过反复研究,如果要规定得太具体,这两部法律就出不来了。所以,当时的指导思想就是先把“民可以告官”和“官要赔民”这两项制度建立起来,实践证明,有这两项制度总比没有这两项制度好。有了制度,然后再进一步去完善就比较好办了。所以,现在正在对这两部法律进行修改,力求修改得更加完善一些。

第三个策略叫多条腿走路。在改革开放后,我国的立法完全是从一张白纸起步,需要立法的事项很多,如果都让全国人大及其常委会来立法,显然难以适应需要,因此,我国除对立法体制进行改革,实行统一的分层次的立法体制外,还较多地使用授权立法,通过专项的授权决定或者在法律中授权,将某些事项授予国务院或地方进行先行先试,然后在总结经验的基础上再制定法律。

第四个策略就是采用倒逼机制。什么意思呢?就是按照事物的发展逻辑,有些法律本来应该先制定,而另一些法律应该后制定,但如果按照这个顺序来立法,有些制度的建立可能就要更慢一些,要走更长的路。为了加快立法进程,有些立法就把顺序颠倒过来,把应该后制定的法律先制定出来。比如,在行政立法方面,本来应当先对行政行为进行规范,然后再出台允许“民告官”的《行政诉讼法》和“官赔民”的《国家赔偿法》。但如果按照这个顺序,行政诉讼和国家赔偿这两项制度就要推后许多年才能建立。为了尽快把这两项制度建立起来,同时也推进行政行为的规范,就率先制定出台了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》,这样一方面可以促进立法机关加快相关法律的制定,另一方面也可以促进有关国家机关自行作一些规范。正是采取了这样一种立法策略,才促使《行政处罚法》、《行政许可法》等一批规范行政行为的法律较快出台。又如,《国有企业破产法》也是先于规范企业行为的法律出台,尽管这个法律出台后,实际破产的国有企业并不多,但有了这个法律就极大地推进了国有企业改革,推进了现代企业制度的建立和治理结构的改善。

实践证明,这些立法策略是行之有效的,既推进了法制建设的较快发展,又保障了改革的顺利进行;既维护了国家法制的统一,又照顾到了各地的差异,是我国立法能够取得今天这个成就的重要经验。这是关于立法的一些经验,恐怕还有其他一些经验,但这四条我认为是最主要的。

 

四、几点展望

 

最后讲几点展望。今后我们国家立法会有一些什么样的特点呢?根据我个人的观察,我觉得会有四个转变:

第一个转变是从构建型立法向完善型立法转变。前一阶段我们的立法更多的是构建型的,更多的是制定新法律,构建法律体系,所以是构建型的。那么今后恐怕更多的要进行完善,就是我们已经构建起来的法律体系、法律制度要进一步的修改、充实、完善,所以今后修改法律的比重会更大一些,修改的数量可能会超过新制定的法律。比如从80年代和90年代初,从数据上可以表现出来,主要是制定新的法律为主,修改的相对比较少,那么今后修改的可能会更多一些。

第二个转变就是从速度型立法向质量型立法转变。为了适应改革开放和法制建设的需要,应该说前一阶段立法比较注重速度和数量,特别是在80年代和90年代各方面都急需法律规范,必须加快一点立法步伐。所以,当时的提法是加强立法工作,加快立法步伐。从1997年党的十五大起,我们的提法就开始有所改变,不再提加快立法步伐,改为加强立法工作、提高立法质量。但还不能说已经真正实现了这个转变,现在我们的许多法律还是比较粗放的,确实不够具体、不够明确、缺乏可操作性,有的甚至相互矛盾、相互抵触,特别是部门利益倾向比较明显,这是大家最有意见的。从90年代后期以后,立法的难度比80年代大大的增加了,这个难度难在什么地方呢?就是难在部门之间的争权夺利,可以说每一部法律只要涉及到一些部门的利益,都是互不相让的,这是影响我们立法质量很重要的一个问题。随着法律越来越多和法律体系的形成,提高立法质量已经成为更加突出的问题,今后势必会在这方面下更大的功夫,把立法质量放在更加重要的位置。

第三个转变就是从以单项立法为主向以法典化立法为主转变。我们过去采取的是分批立法,更多的是制定一些单项的法律。制定单项法律的好处就是它能尽快出台,但是带来的问题就是法律之间比较容易出现不协调甚至矛盾的情况,这些问题也越来越突出,所以今后恐怕要加强法典化的工作。目前已经形成法典的有《刑法》和三大诉讼法。今后恐怕要着重从这几个方面来加强法典化编撰:一个是《民法典》,刚才已经讲了,等《侵权责任法》和《涉外民事关系法》出台以后,就要着手编纂《民法典》;再一个是《劳动法典》,在这方面我们已经出台了一系列法律,但是法律之间有些是重复的,有些不太协调,将来可以把它整合成一部法典;还有环境保护、教育等方面,也都出台了一系列法律,也有重复、不协调的情况,将来都可以进行编纂,使它法典化。

第四个转变是从较多使用授权立法向主要由立法主体直接立法转变。以前较多地采用授权立法,包括通过作出专门的授权决定和在法律当中授权有关机关进行立法。这在当时对促进改革开放的顺利进行和加快法制建设进程是必要的、有益的。但随着改革开放的深入、市场经济体制的确立和法律体系的形成,已经有条件由法律进行更加精细化的规定,因此,授权立法将可能会有所减少,凡应该制定法律或应该在法律中作出更明确、具体规定的,将可能会更多地由法律作出直接规定,这样更有利于保证法制的统一和立法质量,也更具有权威性,更能得到有效实施。

 

结语

 

最后再讲几句感想。今年是建国六十年,孔子说,他十五志于学、三十而立、四十不惑、五十知天命、六十耳顺、七十随心所欲不逾矩。回顾六十年来我国的法制建设和立法工作,也可以说走过了这么一个过程。在建国初期我们是重视法制建设的,但可惜在建国十五年的时候,我们没有矢志坚持实行法治;所幸的是在78年、79年建国三十年的时候,我们终于确立了要走法治的道路;到建国四十年的时候,就是1989年,我们国家的发展受到了既有左的干扰,又有右的干扰,但我们没有受到迷惑,没有受到这两方面的影响,而是继续坚持走法治道路;到建国五十年的时候,我们确实做到了知天命,99年我们国家明确把依法治国、建设社会主义法治国家写进宪法,因为我们认识到了走法治道路是人类社会发展的必然趋势;到现在六十年的时候,我们确实做到了耳顺,我们对法治有了更加深刻的认识,具有了更大的包容性。我希望在建国七十周年的时候,我们能够真正做到随心所欲不逾矩,也就是真正做到凡事都严格依法办事,真正实现依法治国,真正做到依法行政、依法执政。依法办事能力是执政能力的非常重要方面,如果我们真正能做到严格依法办事,那么我们党的执政能力就可以发生一个质的飞跃,我们国家就可以真正实现长治久安。