当前位置: 首 页  >  精彩报告  >  正文

“华大讲堂”第42讲:俞可平畅谈国家治理现代化的若干问题

时间:05-06  来源:由“华大讲堂”主办方根据录音整理,未经授权请勿转载  作者:俞可平

“华大讲堂”第42讲

时间:2014年4月25日下午15:00

地点:华侨大学陈嘉庚纪念堂科学厅

 

国家治理现代化的若干问题

国家治理现代化的若干问题

中共中央编译局副局长 俞可平

 

各位领导,各位朋友,大家下午好!非常高兴这一次来到历史文化名城泉州,和大家交流一下我对于国家治理现代化问题的一些看法。上一次我来泉州是二十多年前,二十年后再来泉州,感觉很不一样,面目一新。

现在,全国上下都在学习贯彻十八届三中全会《决定》的精神。十八届三中全会有许多亮点,因为它是关于全面深化改革的总体部署,每一个领域、每一个学科都可以从自己的角度从《决定》里找到亮点。在我看来,最大的亮点之一就是把“发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为改革的总目标。

大家如果细心地学习三中全会《决定》的话,应该会发现有一些重要的概念发生了变化,比如说原来讲“社会管理”,现在讲“社会治理”;过去讲“国家统治”,现在讲“国家治理”。看起来只是一个术语的变化,其实代表了重大的理念转型。在我们党的领导人的讲话中,这是第一次提出国家治理的现代化。今天我着重从政治学的角度谈一些看法。

 

一、国家治理体系现代化的重大意义

 

首先讲一下国家治理体系现代化的重大意义。

第一,国家治理体系和治理能力的现代化是一个全新的政治理念。

“治理”这个词在我们汉语中很早就有了,在日常生活中也经常会用到,我们有一个机构就叫综合治理委员会,简称“综治委”。早在春秋战国的时候,荀子就使用了“治理”这个词。但是日常生活当中讲的“治理”和古人讲的“治理”,跟这次三中全会讲的国家“治理”,虽然是同一个单词,却是完全不同的概念。

在学习三中全会《决定》时,我看到一些学者写的文章,我认为有一些是误解。例如,有一些学者说,“国家治理”这个概念自古有之,这是不对的。自古有的是术语、词汇,不是概念,更不是理念。概念、理念和术语、词汇是不同的。比方说“共和”,我们现在叫“中华人民共和国”。但“共和”这个词在西周就有了,有“共和元年”。这两个“共各”虽是同一个单词,但却是完全不同的两个概念。我们讲民主,社会主义民主是我们政治发展的目标,社会主义核心价值观里面也有民主。“民主”这个词古代也有,但恰恰意义是截然相反的。古汉语里面讲的“民主”是民的主人,是君主;现在我们讲的“民主”,是人民当家作主。所以我觉得,三中全会提到国家治理体系的现代化,首先是一个重大的理念创新。

第二,国家治理体系和治理能力的现代化是马克思主义国家理论的重要创新。

我们的指导思想是马克思主义,马克思主义的内容很丰富,国家理论是它的重要内容。在马克思主义的国家理论当中,我们看不到有哪一位经典作家、哪一位重要的理论家谈论过“国家治理”,党的十八届三中全会是第一次提出“国家治理”。

“国家统治”和“国家治理”也是两个非常不同的概念。国家统治的实质是维护阶级利益,国家治理则强调要维护公共利益。马克思主义经典作家大量讲“国家统治”,但没有讲“国家治理”。尽管这样,我认为“国家治理”这个概念是对马克思主义国家理论的重大创新。为什么这么说呢?因为这符合马克思主义与时俱进这样一个品质,而且同马克思主义未来的政治思想完全吻合。

我们正在进行群众路线教育活动,这个活动里有一个重要内容就是要坚定理想信念。我们的理想信念是什么呢?就是实现共产主义。什么是共产主义?马克思有一个界定,其中有一个重要的观点,即马克思认为到共产主义以后国家消亡了。国家消亡是马克思的一个重要观点。有的时候我们会很不理解国家怎么会消亡,国家消亡之后,这个社会怎么管理,社会公共秩序怎么维持?其实马克思讲的国家消亡,只是指国家作为统治的角色随着阶级的消失而消亡。这和翻译有关系。马克思讲国家有三个概念,用英语说即是nation、country、state,这三个不同的概念翻译成汉语都变成了“国家”。其实马克思讲的国家消亡是讲state的消亡,即国家作为一种政治统治工具的机器是要消亡的,并不是说共产主义就不要社会秩序。治理就是在国家消亡以后也是需要的。从这个意义上讲,我们提出国家治理的概念,也是对马克思主义理论的重要创新。

第三,国家治理体系和治理能力的现代化是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。

改革开放35年来,我们国家发生了翻天覆地的变化,我们的经济迅速发展,年均GDP增长率超过9%,世界舆论认为中国改革开放创造了世界经济史上的奇迹。我们的政治生活、社会生活都发生了巨大的变化,每个人都有体会。是什么原因造成了这个变化呢?最主要的原因,毫无问题,是我们党领导中国人民走上了一条中国特色社会主义的道路。

党本身的变化极其重要。从政治学的角度来看,我们党正在从革命党转向执政党。革命党和执政党的概念是政治学中非常重要的概念,并不是说我们一执政就变成了执政党。革命党的逻辑主要是建立政权和巩固政权;执政党的逻辑主要是发展经济,推进民主,不断地为自己的长期执政奠定基础。革命党和执政党在指导思想、执政方式、执政基础等各个方面都是非常不一样的。“从革命党向执政党的转型”最早是在江泽民时期提出的,但当时并没有形成广大的共识,甚至有很多的争议。我在一些内部研讨会上,听到过一些很高级别的领导就怀疑这个观点。有些老领导说,我们党执政这么多年,难道现在才算是执政党吗?这又是把术语和概念相混淆了。

如果我们比较一下改革开放前后我们党的指导思想和执政方式,就可以清楚地看到,我们党依然是领导力量,我们也一直坚持马克思主义的指导思想,这个没有变。但大家想过没有,同样是我们党的指导思想马克思主义,过去和现在的变化有多大?过去什么是马克思主义?毛主席有一个经典的定义,毛主席有一句语录讲马克思主义,他说“马克思主义的真理千条万条,归根结底就是一条,造反有理”。如果我们接受的马克思主义是整天去鼓励老百姓造反,社会就乱套了。相反,现在维稳的压力非常大,不时就在网上看到哪个地方的居民因为某个原因,比如PX项目或者其他的原因上街。

现在我们讲和谐社会。过去我们理解的马克思主义是讲阶级斗争,毛主席关于阶级斗争有很多论述,说“阶级斗争要天天讲、月月讲、年年讲”,“千万不要忘记阶级斗争”,“加强无产阶级专政”。这都被认为是检验一个人是不是马克思主义的分水岭。列宁说,看一个人是不是马克思主义,主要是看两点,一个是你承认不承认阶级斗争,第二个是你承认不承认无产阶级专政。现在我们党的报告里阶级斗争不提了,不提不等于否认阶级斗争的存在,但至少不是作为重点来提了。党的报告里也不再出现无产阶级专政,只有人民民主,这个变化非常大。

指导思想发生了变化,执政方式也发生了变化。现在我们强调要依法执政、民主执政、科学执政。过去每次搞政治运动,几乎就是无法无天。特别是文化大革命期间,全国人民代表大会好几年不开会,法律根本没有作用。我看好多以前对文化大革命的回忆是触目惊心的,我当时还小,但已经参与了一些当时的运动,现在想起来,当时是全民疯狂,就是因为根本不讲法律。现在我们一定要讲法律,要吸取教训。

还有,我们过去纪念党的生日时都会喊一句口号“中国共产党万岁”,觉得共产党执政是天经地义的,没有挑战和疑问。现在领导人却开始讲“中国共产党的执政地位既不是与生俱来的,也不是一劳永逸的”。我们必须要把我们的工作做到让群众满意,得到人民群众的支持,这样才能长期执政,否则执政地位也不见得一定是永久的。革命党向执政党的转变实际上是指导思想、执政理念和执政方式的转变,从国家统治转向国家治理,提出国家治理体系的现代化,就是一个重要的标志。

第四,国家治理体系和治理能力的现代化就是国家治理体系的现代化,实际就是政治现代化。

现在有人将国家治理的现代化视同“第五个现代化”,这是对的。以前讲工业、农业、国防、科技的现代化,但这“四个现代化”其实都是器物层面的现代化,而不是制度层面的现代化。事实上,如果没有制度层面的现代化,器物层面的现代化也很难向前推进。现在我们已经到了这个时候,需要进行制度层面的现代化。国家治理的现代化,就是制度的现代化,也可以说是政治现代化。

国家治理现代化的内涵是什么呢?它就是国家制度的现代化,国家治理体系首先就是国家制度体系,制度就是政治上层建筑。所以,中央提出国家治理的现代化是很明智的,可以避免一些无谓的争议。以国家治理现代化的形式,提出第五个现代化,把意识形态上的反对借口给堵住了。国家治理的现代化,这就是政治现代化,而且这个现代化才是最重要的。从政治学的角度来看,社会的进步中最深刻的进步是政治的进步。因为政治涉及到利益的分配,尤其是重大利益的分配,而且政治的进步通过制度的形式,把人类文明进步的成果固定下来,不会因为领导人的变化而变化。政治的现代化,对中华民族的复兴至关重要。

第五,从统治走向治理,是人类政治发展的普遍趋势。

人类社会的发展是有规律的,无论哪个国家哪个民族再有特色,都得遵循这些规律。你可以看到,在全球化背景下,作为国家统治的政府行为总的是越来越少,而治理的行为则越来越多。国家统治带有强制性,基于合法的暴力之上。随着人类社会的进步,按照马克思主义的话来说,国家将会逐渐消亡,按照当代政治学理论来讲,就是统治越来越少,治理越来越多。上个世纪九十年代,西方一些政治家竞选总统或者首相的时候,有一句流行的口号是“少一些统治,多一些治理”,克林顿和当时的英国首相布莱尔都提过这句话。英文叫“Less Government, More governance”。事实上,我认为不仅是西方国家,整个人类都应该是这样,这就是规律。

大家在网上可能看到过一个消息,你们看到这个消息和我的解读可能不一样。去年年底和今年年初有一个报道,说美国国会没有批准奥巴马总统的预算,所以许多联邦政府部门关门了。我们报道这个消息的时候说美国要完了,资本主义差不多走到尽头了,风景这边独好,说它连中央都政府都要关门了。

但是,我们想象另外一种解读就会发人深省:美国许多联邦政府机构关门了,这当然不好,但关了几个月以后,整个社会居然还是正常运转。试想一下,如果我国的中央政府关门了,我们会怎么样?这样一想甚至会害怕。再一个像日本,在过去有一段时间里,日本的首相差不多一年换一个。日本首相是日本最高领导人,皇只是一个象征。一年换一个最高领导人,日本的社会照样可以正常运转。设想一下,如果我们的领导人一年换一个会怎么样?这样一想,就要考虑这些现象背后存在哪些原因。原因其实很简单,就是国家治理的现代化程度不同。

日本和美国这些发达国家,它的国家治理比较现代化、比较成熟,不会因为某个领导人的变化而发生大的变化。领导人的变化对政治生活会有影响,但影响不大。所以美国竞选总统,美国国民去投票,也动员他们去投票,他们很热闹,美国很多老百姓其实并不关心谁当总统。我们很多中国人反而关心美国谁当总统,很多网民网上发起投票预测谁能当总统,因为按照我们的理解,我们觉得这个总统太重要了。

一个国家如果要长治久安,必须建立一套现代国家治理体系,必须推进国家治理体系和治理能力的现代化,从这个意义上来讲,三中全会提出把推进国家体系和治理能力现代化作为改革发展的重要目标,这是我们国家长治久安的一个基础,也是我们中华民族复兴的必不可少的要素。没有这条,长治久安是做不到的,等下我们会讲我们国家治理存在的问题,我们必须要有危机感。

 

二、统治与治理的主要区别

 

我开头说过,从社会管理到社会治理,从国家统治到国家治理,是重要的理念创新和转变,现在我来解释一下统治和治理的区别。

1.权威主体不同。

统治的权威是单一的,就是国家公共权力,在我们中国包括党和政府,因为我们党也是核心权力部门。而治理的主体可以是国家公共权力,也可以是社会组织、民间组织、企事业单位、基层社区组织、公民,换言之,治理的主体是多元的。原来我们讲社会管理,现在讲社会治理,按照字面的理解,社会管理就是政府对社会进行管控,原来确实给人这样的印象。让政法委负责社会管理,也确实给人感觉就是对社会进行管控。但是社会管得过来吗?这么多社会事务,政府一家肯定管不过来。我刚刚从厦门来,厦门有一些社会治理做得很好,例如“美丽厦门,共同缔造”,就是把居民、社会组织都动员起来,官民共同来治理社会。我去看了一个义工组织,台湾有一些义工也在帮助病人,做志愿工。只有广泛的公民参与,才能营造官民共治的格局。

2.权威性质不同。

统治的性质就是强制,就是暴力,是合法的暴力。政府的行为带有强制性,公民必须服从,不服从可以依法处理,国家就是合法垄断暴力的工具。治理的行为可以是强制的,但经常不是强制的,是自愿的,或者说大量是自愿的。许多社会问题光靠强制解决不了。强制是必需的,没有强制是不行的,但强制的作用是有限的,不是所有事情都要依靠强制。社区的事务光用强制行吗?用强制,有的时候把一个简单的事情弄复杂了,矛盾反而激化。如果换一种手段,大家协商,两厢情愿,问题就可能解决了。

3.权威来源不同。

统治的来源就是国家的法律,国家法律授权政府应当怎么管制,政府就按照法律的规定去做,违法就要处罚。政府权威的来源就是法律,法律没有授权,政府是不可以作为的。治理的来源可以是法律,但大量是社会契约,不一定是国家法律。比方说村规民约,比方说自治章程,每个社会组织都有章程,每个村里面都有村规民约,这些不是国家法律,但它们有约束力。按照社会契约对社会事务进行管理,这就叫做治理。有的时候,这种社会契约的效率不见得一定低于国家法律,尤其是在一些基层社会事务当中。

    4.权力运行向度不同。

统治和治理的运行方向不同。统治作为一种权力,运行的方向是自上而下的,简单来说就是我命令你服从。治理的方向可以是自上而下的,但更多是平行的,要协商,大家商量着办,双方是平等的,不是居高临下的。比方说我们现在倡导协商民主,但对协商民主就有两种不同的理解。一种就是居高临下地听听意见,政策要出台了,领导开明的话就让大家提提意见。这不是协商民主,至多是咨询民主,这在中国古代皇帝那里早就有了。协商民主是平等的,当我们在协商的时候,主体之间是平等的,都是为了推进国家民主法治,都是为了某一个地方的公共利益。前者属于统治行为,后者就是治理行为。

5.作用范围不同。

治理的范围要远远大于统治的范围。统治的范围就是政府权力能够到达的地方,这就是它的范围。而治理的范围远远超越统治的范围。比如说在国际领域,要是政府的权力超过了国界,我们就说你是霸权。但是我们现在很多事务又需要各个国家来协作,比如说传染病、金融危机、恐怖主义,特别是气候变化,哪一个国家都很难改变这种现状,要彻底改变只能靠全球各个国家共同努力。我们迄今没有世界政府,联合国不是世界政府,所以我们不可能有全球统治。但我们必须要解决这些问题,所以我们可以有全球治理,全球治理又是一个特别重要的概念。

对内也是这样,有一些社会事务,政府不能干预,权力不能无所不及。尤其是经济事务,市场经济后企业是主体,只要企业不犯法,政府不能干预,要是干预了,企业就可以按照相关国家法律进行诉讼,但是企业内部需要治理,所以我们提倡公司治理,但不会说公司统治。总之,治理的范围远远大于统治的范围。

 

三、现代国家治理体系是什么

 

下面再来谈一下十八届三中全会讲的现代国家治理体系是什么。三中全会的《决定》提出国家治理体系的现代化,也提出了国家治理能力的现代化,我把它们合在一起叫作国家治理的现代化。

国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序,包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。国家治理体系是一个大体系,在下面有三个次级体系,最重要的就是政府治理、市场治理和社会治理。国家治理体系也是一个制度体系,分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。

国家治理涉及到三个基本问题,谁治理、如何治理、治理得怎么样。这三个基本问题换成另外一个说法就是治理的三大要素,即治理主体、治理机制和治理工具,这三个要素最后的目的就是改善治理效果,治理效果取决于这三个要素。

现在我们讲政府治理现代化。我们怎么推进政府治理现代化?就是要在这三个要素上做文章,第一个就是官员的素质,第二个是政府治理机制,第三个是新技术,现在有很多技术,如移动通讯、互联网、信息技术等。这三个要素共同决定着治理的效果。

三中全会提出的目标是推进国家治理现代化,国家治理体系现代化的标准是什么?这个标准非常重要,我们经常讲“掌握话语的主动权”,很重要的一点就是要掌握标准。这个标准谁制定,谁就是掌握了话语主动权。我认为主要的标准有五个:

1)制度化,公共权力运行的制度化和规范化; 2)民主化,公共治理和制度安排必须要保障主权在民或者人民当家作主;3)法治,宪法和法律成为公共治理的最高权威; 4)效率,国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序; 5)协调,现代国家治理体系是一个有机的制度系统。刚才讲了三个不同的体系,这三个不同的体系要相互协调,每一个子体系里各个部分要相互协调。在现实生活当中大量的制度是不协调的,协调这个标准对我们来说特别的重要。

总的来说,在这些标准中民主是现代国家治理体系的本质特征,它是区别于传统国家治理体系的根本所在,所以现代国家治理也常称为民主治理。为什么说民主是国家治理体系的本质特征?因为现代政治是民主政治,无论哪个国家,至少从形式上和法律上讲,人民当家作主,人民是主体。如果离开这一条标准,传统治理和现代治理就难以分清楚了。比如说在中国历史上有一些朝代的治理做得很好,像贞观之治、开元盛世。那些朝代都很好,有一些朝代甚至夜不闭户、路不拾遗,反而现在我们的防盗门却一道接着一道。但不能说那个时候的国家治理就是现代的国家治理,因为在当时,所有的治理最终都是为了维护封建皇帝的地位、封建王朝的统治。

为什么还要提出国家治理能力的现代化?国家治理体系和治理能力的关系是什么?《决定》讲了两个现代化,治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力简单来说是指一个国家的制度体系和制度执行能力。国家的治理体系和治理能力是一个有机的整体,推进国家治理体系的现代化和增强国家的治理能力,是同一个政治过程中两个相辅相成的方面。只有良好的国家治理体系才能提高国家的治理能力,先要有好的制度,才有提高国家治理能力的前提。反过来讲,只有提高国家治理能力,才能充分发挥国家治理体系的效果。如果治理能力不行,再好的制度也是摆设。

 

四、为什么要推进国家治理体系和治理能力的现代化

 

从大的方面讲,主要是以下几个原因。

首先是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求。

改革开放三十五年来,我们的经济基础发生了重大的变化,人民的物质生活水平提高了,整个社会文化变化了,经济基础变化了,我们的现代化到了一个新的发展阶段。这对政治上层建筑也提出了新的要求,政府也要跟着现代化。这是历史唯物主义的基本原理,经济基础变化了,政治上层建筑也要跟着变化。

现在我们面临的问题和过去不同,改革开放之初,主要任务是发展经济,因为我们那个时候太穷了。现在最主要的问题发生了变化,吃饭已经不是主要问题了。经济发展取得了巨大成就,但是新的问题出现了,财富分配需要公平公正,现实生活中这方面的问题越来越严重。我们做了许多调研,我们现在面临的主要挑战是什么?发展经济,提高人均收入,这依然是重要的,但最突出的主要是两个问题,一个是腐败特权,一个是公平公正,这两个问题合起来就是一个问题:公平公正。因为腐败特权其实也是不公正的问题,你用你的权力获取不正当财富,这就是不公正。怎么实现公平正义?发展经济当然是基础,但最主要还是要以制度来保障公平公正,这就是国家治理的任务。

其次,这是对改革开放35年来我国现代化建设成功经验的总结。

改革35年有许多经验可以总结。我们在现代化建设方面取得了巨大的成就,但是为什么成功?其中很重要的一个原因,是我们对国家治理体系进行了成功的改革。西方的一些学者说中国经济发展了,但政治改革很少,政治变化很小,我们不同意他们的判断。当然,也不是说西方的学者都是故意诬陷我们,根本的原因是因为评价标准不同。

西方人评价政治有四个标准:第一个是多党竞争。他们认为政治应当有竞争,和市场经济一样有竞争,有没有多党竞争?我们肯定没有,我们的领导人说绝不搞西方的多党竞争,我们要建立一党长期执政,一党领导;第二个是最高领导人是不是全民普遍直接选举产生?我们不是,我们是党代会产生总书记;第三个,行政、立法、司法的权力是不是相互分立?我们没有,我们还是坚持党的领导,虽然我们的行政、司法、立法有分工,但不是分权;第四,新闻独立和自由。上面四个标准我们都没有采用。但是,如果按照我们自己的标准来看,就会发现政治生活的变化很大,现在自由度比过去大多了,开始推行依法治国,提出了建设服务型政府、责任政府和透明政府的目标,等等,这些都是治理的变化。这是我们成功的经验。

其三,是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应,是化解现实存在局部治理危机的根本途径。

一方面我们取得了很大的成功,有很多经验,另外一方面在新的发展阶段,我们又面临着许多严峻的挑战,面对这些挑战,我们要主动回应。我认为,推进国家治理体系和治理能力的现代化就是最好的回应。提出国家治理现代化,有相当强的针对性,一个特别重要的原因就是现在国家治理状况有很多问题,虽然这还不是执政危机,但确实有局部的治理危机。

1.治理体制不完善。

首先是治理体制不完善,这个不完善表现在许多方面。第一个是一些制度的缺失,例如互联网管理,去年才人大才颁布了相应的法规,还有这么多社会组织到现在没有《社团法》,只有国务院的条例。但是我认为更要害的还不是制度缺失,而是制度不合理不科学,无法执行,或者说执行不力。举个例子,为什么有这么多贪官?他们天生是贪官吗,我们没有制度吗?都不是!廉政制度法规的数量之多,古今中外比都没有。我们廉政的法规有102部,三千多条,你出去吃什么饭都规定好了,四菜一汤。但是效果怎么样?一方面我们的廉政法规越来越多,另一方面腐败官员似乎也越来越多,为什么?很多制度设计本身就是不合理不科学的,像规定四菜一汤,这种规定都形同虚设。很多规定千篇一律无法执行,明明执行不了,还公布下去非要这样执行,下面就只好造假了。

2.治理主体失衡。

治理主体是多元的,现在好的方面是看到这一点了,社会组织、基层组织、公民都参与到治理当中来了,企事业单位也参与进来了,但党和政府还是太强大了,管得太多了。所以,这次李克强总理在政府工作报告里讲要简政放权。但这有一个前提,放权出来以后要有人接收这个权。谁来接收这个权?如果把这个权放出去,没有人接住这个权,社会秩序就要失控,就会出现管理的真空。这就需要培育社会组织,社会组织是重要的治理主体,现在这个主体太弱了。

3.治理方式简单。

比方说维稳,我们有两种方式,一种是以堵为主的传统维稳,靠强制手段来压制。这就是简单的方式。另一种方式是以疏为主,动态维稳。在我看来,以疏为主,这种稳定才是真正的稳定。现在社会不可能什么事都堵,堵和疏要结合,但一定要以疏为主。以疏为主,对治理者的挑战就大了。例如,政府要有公信力和能力,要按照法律办事,就会有程序的要求。

4.治理效率偏低,而成本则偏高

我就讲一项,维稳和信访。有一个清华大学的教授发布一个数据,说我们现在的维稳费用和国防经费差不多。有关部门的领导不同意也不高兴,也确实不好统计有多少维稳成本,但我们感觉到维稳的代价是非常高的。比如说,北京开两会,按道理人大代表和政协委员到北京去就行了,现在不是这样。每次开两会有四批人进北京。第一批是两会代表,跟着是上访的人,上访的人比两会代表委员还要多。第三批人是截访的人,一般是两三个人盯着一个人,截访的人比上访的人更多。截访成功了,地方领导很高兴,最后地方领导又去北京慰问那些截访的人,这是第四批人。你说这个代价大不大。现在国家规定了不接受越级上访,我想地方领导会非常高兴,但并不表示事情就解决了。像这种群体性事件,维稳方面的问题,都和国家治理制度直接相关,有一些制度确实不合理。

5.公众参与不足。

有一些事要让公众参与,哪怕参与之后作出的决定对他不利,但是他没有怨言,因为这是他自己参与的,自己作出的决定。跟他有关的政策,为什么不听听他的意见?你只要没有私心,让他参与进来多好。我们经常讲决策民主化、科学化、合理化、规范化、制度化,这么多年,为什么有一些政策始终老百姓不满,有一些政策是谁都不满意。我们讲公共政策有四种结果,第一种是最好的,所有利益相关方都从这个政策中得到好处,大家都说好。第二种是次优,绝大多数的利益相关方都从政策中得到好处。第三是次劣,绝大多数人的利益受损了,少数人的利益得到了保证。第四种是最劣,所有利益相关方都说这个政策不好。大家想一想,现在身边这种多数不好的政策有没有?不但有,可能还不少。例如,现在有些卫生医疗政策,医生不高兴,患者不高兴,民众不高兴;有一些教育政策,孩子背着大书包,这么多书,背不动了,推个小推车,也不让玩游戏,小孩不高兴,家长不高兴,老师也不高兴。出现这种情况,政府有关部门一定要反思,如果再不反思,这个政策害处会越来越大。相当一部分政策就是没有让公众参与,没有科学论证,如果真的集思广益,我相信我们总会有办法。如果真的没有办法,大家都参与制定了,大家也没话讲。

还有就是法治程度不高,社会自治缺乏,官民合作程度不够,政府缺乏公信力。我们经常担心政府陷入塔西佗陷阱。塔西佗是一个古罗马的历史学家,古罗马很辉煌,后来也衰落了,在衰落的过程中,有些古罗马皇帝很想有所作为,做一些对老百姓有利的好事。好多政策虽然对老百姓好,但是老百姓照样不相信它,给老百姓做好事但老百姓不相信他是在为老百姓做好事,学界就把这种现象叫做塔西佗陷阱。现在有一些地区、有一些地方、有一些部门,政府的公信力确实陷入了塔西佗陷阱:你怎么做老百姓都不相信。现在领导干部压力很大,我相信很多官员是努力工作的,首先要在制度上寻找原因。

所有这些问题都对我们的治理提出了严峻的挑战,如果不解决就会产生治理危机,治理危机发展到一定程度,就会变成执政危机。所以,从这个意义上来讲,国家治理体系和治理能力的现代化关系到党的执政地位,也关系到国家的长治久安。

四、如何推进国家治理体系现代化,提高国家治理水平

 

中央全面深化改革领导小组已经制定了详细的改革要点,大家应当按照中央要求去做。下面我只讲几点原则性的意见。

第一,进一步解放思想,努力冲破不合时宜的旧观念的束缚。治理体制的改革属于政治改革的范畴,比起其他改革更具有政治敏感性,更容易使人们畏首畏尾,解放思想尤其重要。《决定》指出,“实践发展永无止境,解放思想永无止境,改革开放永无止境”。这里所说的“永无止境”不仅指时间的维度,也包括空间的维度。从时间上说,解放思想和改革开放是一个无限的过程;从空间上说,解放思想和改革开放涉及到各个领域,包括政治领域,特别是治理领域。判断一种新的思想、观念、制度和政策,应当看它是否有利于国家的富强民主,人民的自由幸福,社会的公平正义,看它是否有利于建设一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国。只要是有利于“促进公平正义、增进人民福祉”的新观念和新实践,都值得重视和探索。反之,凡是束缚社会政治进步的体制机制都应当破除。

第二,加强顶层设计,从战略上谋划国家治理体系的现代化。国家的治理体系是一个制度系统,包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域,必须从总体上考虑和规划各个领域的改革方案,从中央宏观层面加强对治理体制改革的领导和指导。碎片化、短期行为、政出多门,以及部门主义和地方主义,是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点,它们严重削弱了国家的治理能力。应当加强对国家治理体系现代化的战略研究,分阶段制定国家治理体制改革的路线图和任务表。一方面,要站在国家和民族根本利益的高度,超越部门和地区利益,进行全局性的统筹规划,挣脱既得利益的束缚。另一方面,既不能“头痛医头脚痛医脚”,也不能草率从事,应当广泛讨论,从长计议,避免短期行为。

第三,总结地方治理改革创新经验,及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。改革开放35年来,我们在政府治理和社会治理方面做了大量可贵的探索,积累了许多宝贵的经验。有许多好的治理改革因为没有上升为国家制度而被中止,或者仅在小范围内实施。应当系统地总结各级政府的治理改革经验,及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度,从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。

第四,结合我国的具体国情,学习借鉴国外政府治理和社会治理的先进经验。我们从来主张要学习人类文明的一切优秀成果,当然包括政治文明的优秀成果。改革开放以来我们在建立现代国家治理体系方面的许多进步和成就,其实也得益于向外国的先进经验学习。例如,政策制定过程中的“听证制度”、公共服务中的“一站式服务”、责任政府建设的“政府问责”制度等等,都是直接或间接地从西方发达国家引入的。我们应当具有当年邓小平同志引入市场经济那样的胸怀和胆识,站在国家富强、人民幸福和民族复兴的高度,以解放和发展社会生产力、解放和发展社会活力为目标,认清世界发展潮流,立足中国国情,大胆借用人类政治文明的一切优秀成果。

第五,坚决破除阻碍社会进步的体制机制,建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。国家治理体系的现代化,最重要的还是体制机制的现代化和人的现代化。有两个基本因素影响着国家治理水平和效益,即治理者的素质和治理的制度,这两者都不可或缺。但比较而言,制度更具有根本性,因为制度可以改造人的素质,可以制约治理者的滥权和失职。因此,国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新,既有“破”又有“立”。一方面,要像全会《决定》所说的那样,“以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”,“坚决破除各方面体制机制弊端”。另一方面,要根据社会发展和人民群众的新要求,健全和完善政府治理和社会治理制度。

第六,破除官本位观念,消除官本主义流毒。良好的国家治理,制度是决定性的,但治理者的素质也至关重要。就目前我国的实际情况而言,官本位观念和官本位现象是影响治理者素质的重要因素。官本主义是长期支配我国传统社会的政治文化和政治体制,其实质是官员的权力本位,它与建立在公民权利本位之上的现代政治文明和现代国家治理是格格不入的。改革开放35年后,我国的民主法治取得了重大进步,民主、自由、平等、公正等现代核心政治价值日益深入人心。但不可否认,“有权就有一切”的官本主义流毒在现实中还大量存在,在一些领域和地方官本位现象甚至有愈演愈烈的趋势。三中全会《决定》正式把“破除官本位观念”列为改革的重要任务,可谓切中要害。一方面,我们要对广大公民特别是各级党政官员进行民主、自由、平等、公正、法治、和谐等社会主义核心政治价值观的教育,培育公民意识,破除权力崇拜,牢固树立公民权利至上的观念;另一方面,要依靠制度来遏制官本位现象和维护公民权利,在将官员的权力关进制度笼子的同时,用制度来构筑保障公民权利的长城。

《决定》指出,“到二O二O年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”,“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。换言之,在7年内要初步实现国家治理体系的现代化,其艰巨性可想而知。实现这项艰巨的战略任务,不仅需要坚定的决心、坚强的领导和果断的措施,同样也需要宽广的胸怀、高度的智慧和正确的道路。国家治理体系的现代化必须超越任何组织和群体的局部利益,而以中华民族和全体人民的整体利益和长远利益为着眼点;不仅要集中全党的智慧,还要集中全国人民的智慧;不仅要有政治精英的参与,也要有普通民众的参与;不仅要依靠党组织强大的政治动员能力,更要严格遵循民主执政、依法执政、科学执政的基本方略。

总而言之,只有推进国家治理体系和治理能力的现代化,才能发展和完善中国特色社会主义制度。只有沿着民主法制的道路,才能真正实现国家治理体系的现代化。国家治理体系的现代化进程,不仅在很大程度上反映了社会现代化的程度,也在很大程度上反映了中国民主法治的进程。

以上就是我对国家治理现代化的理解,不到之处,请大家批评,谢谢大家!